2024年4月25日发(作者：)

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聚焦2021年中央一号文件：

为乡村振兴插上翅膀

本刊记者 武凤珠

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山东省东营市垦利区永安镇，稻田上绘出“乡村振兴”图案。

2月21日，2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进

乡村振兴加快农业农村现代化的意见》正式发布，为广大农民群众

送上牛年新春的“政策大礼包”。

2021年，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程

的一年。建设社会主义现代化国家，农业农村现代化是“基石”。

2021年中央一号文件明确指出，全面建设社会主义现代化国家，

最艰巨最繁重的任务、最广泛最深厚的基础都在农村。新的一

年，我国的“三农”工作在稳住农业基本盘的同时，不仅要通过补

齐农业农村短板弱项、推动城乡协调发展，解决好发展不平衡不

充分的问题，而且要通过扩大农村需求、畅通城乡经济循环，挖掘

构建新发展格局的“三农”潜力。

“振兴乡村，不能就乡村论乡村，必须走城乡融合发展之路。构

建新发展格局，畅通国内大循环，确保国内国际两个循环比例关系

健康，最关键的还是推进乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，促进城

乡经济循环。”中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长

唐仁健强调。

保障粮食安全，推进农业现代化

粮食安全是国之大者！悠悠万事，吃饭为大。粮食供应，关乎国

家安全；保障国家粮食安全，耕地保护是关键。

2021年，守住18亿亩耕地红线不动摇，依然是我国耕地保护的

基本方针。“18亿亩耕地红线要严格保护。这不仅是政策基调，也关

系到社会稳定。”中国宏观经济研究院产业经济研究所副所长姜长

云说。

“土地是自然和人文过程的资源综合体。就耕地而言，仅仅考

虑面积不足以保障我国的粮食安全，还应当考虑气候、肥力、人地协

调等多方面的因素。”中国社会科学院生态文明研究所研究员郝庆

认为，未来我国应当继续实施严格的土地用途管制制度。

严格的耕地保护政策，使我国的粮食产量连续6年稳定在1.3万

亿斤以上。粮食播种面积保持稳定、产量超过1.3万亿斤，是中央一

号文件对2021年我国粮食生产的要求。“自2015年我国粮食产量突

破1.3万亿斤以来，几年间，我国的粮食生产一直维持在高峰水平。”

国家发改委产业经济与技术经济研究所农村经济研究室研究员蓝

海涛表示。

即使粮食连年丰收，生产依然不能放松。2021年，我国的粮食

和重要农产品供给保障能力、粮食质量都要继续提升，农业绿色发

展、现代农业经营体系建设也要持续推进。中央一号文件提出：建

设国家粮食安全产业带，深入推进优质粮食工程，持续推进化肥农

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药减量增效，鼓励发展多种形式适于人才，引导适合到农村创新创业的

度规模经营。人才回归农村，这也为城市市民到农

“同样的耕地面积，农业经营规村创业提供了机会和途径。”姜长云

模越大，使用的化肥农药越少、效率认为。

越高。”中国社会科学院农村发展研农业生产，种子是基础；农业现

究所宏观经济研究室主任党国英认代化，种子更要“现代化”。2021年，

为，推进农业规模经营不仅有助于农我国要打一场种业“翻身仗”：建设

业绿色发展，而且可以提升玉米、小国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质

麦等大宗农产品的安全度。资源库，支持育种基础性研究和重

农业现代化，是农业经营方式点育种项目，促进种业育繁推一体化

的现代化，也是农业生产装备和人才发展。

的现代化。2021年，我国要坚持农业中国人民大学农业与农村发展

科技自立自强，通过建设创新基地平学院教授孔祥智说：“相比发达国

台、推行科技特派员制度等强化现代家，我国整体种业的研发水平仍然存

农业的科技和物质装备支撑。在一定的差距，因此要加强种业基础

插上科技的“翅膀”，才有农业研究，将生物技术、信息技术、大数

现代化的“腾飞”；创新基地、科技装据技术等新技术与种业研究相结合。

备与农业相结合的过程，也是引导创建设种质资源库，以前我们主要强调

新人才、科技人才入乡村的过程。中种植业和畜牧业，渔业提得较少，而

央一号文件提出：吸引城市各方面人今年的中央一号文件将海洋渔业列

才到农村创业创新，参与乡村振兴和入其中，这是我国从海洋大国向海洋

现代农业建设。“乡村振兴的关键在强国转变的要求。在对种业产业体系

浙江省杭州市临安区，柏油路通到农民家门口。

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的部署中，推广体系的建设是我国长

期以来没能解决的，今年的中央一号

文件对此作出强调，便是要解决‘最

后一公里’的问题。”

保护耕地，是保护农业生产的根

本；引进科技装备和科技人才，是实

现农业现代化的内在要求。粮食安全

有保障，国泰民安便有了牢固的“压

舱石”；在全面推进乡村振兴的过程

中，伴随农业现代化稳步推进，我国

城乡居民的收入差距逐渐缩小，乡村

发展的不充分、城乡发展的不平衡也

终将迎刃而解。

构建现代乡村产业体系，以产业促

增收

乡村振兴，是乡村产业、人才、文

化、生态、组织的全面振兴。在产业、

人才、文化、生态、组织的“五位一

体”中，无论党中央、国务院2018年

印发的《乡村振兴战略规划（2018—

2022年）》还是今年发布的中央一号

文件，都将“产业”排在首位。

2021年，我国将继续构建现代

乡村产业体系，依托乡村特色优势资

源打造农业全产业链。“特定的区域

有特定的环境，特定的环境能生产

特定的产品，特定的产品可以用于特

定的功能。我们要把各个地方农业

的价值、农产品的功能，甚至背后特

定的文化渊源挖掘出来。”谈及乡村

特色产业发展，中国（深圳）综合开

发研究院北京事业部副主任王东升

表示。

构建现代乡村产业体系、打造

农业全产业链的过程，也是实现农

村一二三产业融合发展的过程。中

央一号文件对此作出部署：立足县

域布局特色农产品产地初加工和精

深加工，开发休闲农业和乡村旅游

精品线路。

多位专家表示，发展休闲农业或

乡村旅游业，要求村庄具有特殊的优

势条件。王东升指出，适宜发展旅游

业的乡村应当具备两个要素：资源有

独特性，区位要好。“能够发展旅游

业的村庄需要具备3个条件：距离城

市较近；靠近世界文化与自然双重遗

产、5A级景区等大型旅游目的地；具

有政治优势，可以发展红色旅游。”北

京大学城市与环境学院旅游研究与

规划中心主任吴必虎说。

农业现代化，不仅是农业生产的

现代化、农村产业体系的现代化，也

包括农业功能的现代化。中央一号文

件提出：充分发挥农业产品供给、生

态屏障、文化传承等功能，走中国特

色社会主义乡村振兴道路。

农业的文化传承功能与中国特

色，突出体现在我国独特的农业文

化遗产中。比如，位于云南省红河哈

尼族彝族自治州的红河哈尼梯田是

一项被列入世界遗产名录的文化遗

产，有许多外国人都慕名前来参观，

但是因为周围全是山区，乘坐汽车

要辗转很长时间，可达性有待提升，

所以限制了当地特色旅游业的发展。

“发展乡村特色产业，将农业资源由

产品转化为商品，实现城市与乡村间

的连通十分重要。”中国国际经济交

流中心产业规划部城镇化处处长马

庆斌说。

河北省南和县郝桥镇前西村，农民正在使用机械设备为麦田喷洒农药。

当下，我国农村的脱贫攻坚目标

推进乡村建设，让村庄更宜居

任务已经如期完成，实现巩固拓展脱乡村建设，是实现乡村振兴的必

贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接成由之路；建设社会主义现代化国家，

为2021年“三农”工作的重心之一。农村现代化不能落下。中央一号文件

中央一号文件提出，逐步实现由集中提出，把乡村建设摆在社会主义现代

资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村化建设的重要位置。

振兴平稳过渡，接续推进脱贫地区乡“以前，我们通常认为农村是一

村振兴。个提供初级产品的、在城乡关系生

马庆斌认为，通过发展产业帮态系统中处于附属地位的角色。实际

助农民持续增收致富，是实现农村居上，现在的农村已经不再是单纯提供

民收入稳定增长的根本。“经济性收农产品的附属角色，它应该作为一种

入是农民收入的基础。随着互联网新的形态参与到整个经济社会发展

和物流系统的发展，未来乡村的产业的系统中。”中国宏观经济研究院社

一定要适应信息化、市场化的变化趋会发展研究所副所长常兴华说。

势。城市群或都市圈以外的乡村可以新时代的乡村建设，是村庄规划

更多地为国家粮食安全作贡献，城的基本覆盖，是基础设施建设的日趋

市群或都市圈内的乡村产业则要更完善、公共服务水平的稳步提升，也

多地服务于所在区域的经济发展。通是人居环境的更宜居、更美好。

过连通线上与线下、城市与乡村，使村庄规划与城市规划不同。我国

城乡之间逐渐从有差距变成差异化的村庄规模不一、各有特色，村庄规

发展。这样一来，乡村振兴就有望实划必须在保留特色的基础上，因地制

现了。”宜编制。中央一号文件提出，明确村

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庄布局分类，编制村庄规划要立足现

有基础，保留乡村特色风貌。

天津市蓟州区委常委、常务副区

长秦川有24年的规划师从业经历，他

介绍，蓟州区的乡村规划以“三级四

规”为统领，基本实现了村庄的规划

全覆盖。“‘三级’即区级、镇级、村

级，‘四规’即土地利用规划、城市建

设规划、公共服务设施建设规划、产

业发展规划四项规划合一。蓟州区把

村庄规划分为两类：发展思路和目标

非常明确的村庄做详细规划；多数村

庄则做控制性规划。用一张图、一张

表把控制的内容讲清楚，有了计划以

后再落实详细规划。”

规划有城乡之别，基础设施建设

则不应区分城乡。“高速公路不可能

只通到城市不通到乡村，机场也不可

能只辐射城市不辐射乡村。基础设施

建设本身就有城乡一体化的特征。”

中国财政科学研究院原副院长白景

明说。

道路建设，是2021年我国乡村公

共基础设施建设的重点。中央一号文

件明确，实施农村道路畅通工程，加

强农村资源路、产业路、旅游路和村

内主干道建设。

“我国城乡基础设施建设的特

点是，政府在其中起到决定性的推

动和引领作用，政府的投入规模在不

断加大。公路预算是政府财政投入基

础设施建设资金的一个重要方面。政

府资金实力的不同，导致了基础设施

建设的差距。不同省份间政府财政在

公路预算上的差距最多可以达到10

倍。”白景明强调。

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广东省廉江市，美丽乡村建设初见成效。

乡村道路建设，投资多、收益少。会更好。在信息化、网络化的今天，城

中央一号文件提出解决方案，继续乡市场的连接有了一种新的模式。我

通过中央车购税补助地方资金、成品们应当加强农村的信息化建设，搭建

油税费改革转移支付、地方政府债券起连接城乡人才、技术等社会资本的

等渠道，按规定支持农村道路发展。网络。”国家发改委城市和小城镇改

“政府财力相对较弱的省份，基础设革发展中心副主任邱爱军说。

施建设主要依靠中央转移支付，中央乡村基本公共服务水平的提升，

转移支付中用于基础设施建设的‘大以城乡基本公共服务均等化为目标。

头’资金都投入了交通领域。目前，中央一号文件明确，建立城乡公共资

我国已经放开政府和社会资本合作源均衡配置机制，强化农村基本公共

建设城乡基础设施的‘口子’，未来5服务供给县乡村统筹，逐步实现标准

年，这种投资方式的占比或许可以达统一、制度并轨。

到10%。”白景明说。“当前，我国乡村的公共服务投

“要想富，先修路。”2021年巩入相对不足，公共服务设施建设相对

固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡薄弱。大量优质公共资源聚集在城

村振兴，我国不仅要完善交通基础市，很难下沉到农村。”清华大学中国

设施，还要继续搭建通往乡村的信息发展规划研究院执行副院长杨永恒

“道路”，建设信息通信基础设施。认为，为更多村庄联网等乡村的数字

“根据我的观察，如果一个村庄有较化、智能化建设，是“打通”城市公共

好的信息网络，村庄和村民的发展都资源与乡村公共资源，引导城市优质

资源下沉到乡村的有效举措。

“乡村联网以后，农民就可以

通过网络接触到优质的教育资源、

电影资源等。因此，未来我们应当加

强乡村的数字基础设施建设。”杨

永恒说。

乡村振兴，是要使农民过上更富

足的生活；乡村建设，为了农民生活

更便捷、家园更宜居。2021年，包括

农村厕所革命、水体和垃圾治理等在

内的农村人居环境整治提升五年行

动将正式启动实施。厕所改造、垃圾

处理等都是乡村的“老大难”问题。

预计到“十四五”末期，广大农民家

中不会再有旱厕，将全部改造成卫

生厕所。

乡村建设，改善的是环境，获益

的是农民。中央一号文件提出，乡村

建设是为农民而建，要因地制宜、稳

扎稳打，不刮风搞运动。以人为本建

设乡村，这也是我国全面推进乡村振

兴的应有之义。

深化农村改革，推动城乡融合

全面推进乡村振兴，立足点在农

业农村，着眼点在城乡融合。中央一

号文件提出，破除城乡分割的体制弊

端，加快打通城乡要素平等交换、双

向流动的制度性通道。

“城乡一体化发展，马克思在很

早以前就提出过，这是人类的理想。

最近几十年来，我国也一直在努力。

城乡融合发展是我国发展的重大目

标，我国的城乡一体化发展正在实现

中。”中国经济体制改革研究会副会

长、国民经济研究所所长樊纲说。

“所谓融合就是打通，就是不再

划定各种界限，大家在一个体系下共

享土地、就业、社保、教育等各种资

源，无论是什么身份，都能得到均等

化的服务。”樊纲表示。

实现城乡要素的平等交换、双向

流动，连通是前提条件，制度是根本

保障。中央一号文件提出，深入推进

农村改革，积极探索实施农村集体经

营性建设用地入市制度，稳慎推进农

村宅基地制度改革试点，规范开展城

乡建设用地增减挂钩，保障进城落户

农民土地承包权、宅基地使用权、集

体收益分配权……

土地制度改革，是2021年农村改

革的重心。“由于大量的农村人口进

入城市，尽管目前我国生活在乡村的

人口已经下降到全国总人口的50%以

下，但是农村建设用地的存量却达到

了城市建设用地的两倍以上。”清华

大学政治经济学研究中心主任蔡继

明说。

释放出农村闲置土地资产的活

力，乡村振兴才有内生动力。中央一

号文件提出，完善盘活农村存量建设

用地政策。“要赋予集体土地和国有

土地同等的权利，实现城乡土地同地

同权同价。”蔡继明表示。

盘活农村存量建设用地的过程，

也是释放乡村投资和消费潜力的过

程。专家认为，目前我国约有1亿的中

产阶层群体，这一群体未来或许可

以达到5亿人；中产阶层有居住在城

市郊区的需求，如果能够盘活城市

附近的农村建设用地发展居住式旅

游，便可以引导城市市民下乡投资和

消费。

有了城乡要素流动的顺畅，才能

有国内大循环的畅通；我国要扩大内

需，乡村有广阔的空间。中央一号文

件提出，改造提升农村寄递物流基

础设施，推动城乡生产与消费有效

对接；完善农村生活性服务业支持

政策，发展线上线下相结合的服务网

点，满足农村居民消费升级需要，吸

引城市居民下乡消费。2021年，乡村将

成为我国扩大消费的重要战场，伴随

城乡基础设施一体化、公共服务均等

化的推进，大量投资也正在等待落地

乡村。

从城市人才进入乡村到乡村产业

服务城市，从城乡基础设施一体化到

实现城乡要素双向流动，全面推进乡

村振兴与推动城乡融合发展不可分

割。国务院参事、清华大学公共管理

学院教授施祖麟认为，城乡一体化融

合发展本质上是对达到城乡地位平

等、开放互通、优势互补、共同繁荣、

和谐发展的经济社会发展水平和状

态的理论概括；它以破除城乡二元结

构、缩小城乡差距为目标，以深化城

乡配套机制改革为动力。

中央一号文件提出，加快形成工

农互促、城乡互补、协调发展、共同繁

荣的新型工农城乡关系。强化以工补

农、以城带乡，投入更多的资源和力

量优先发展农业农村，确保农业农

村在现代化进程中不掉队、同步赶上

来，才能让全社会共享乡村振兴的成

果，实现城乡共同繁荣。

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