2024年4月21日发(作者：)

预算公开：迁回与合圈　

■本刊记者贺海峰　

预算公开的凿冰之旅异常艰难。不过，经由高层领导的垂范与推动，　

以及多方力量的迂回与合围，这项改革开始不断释放出积极的信号。　

：　３月３１日４月１４日　‘　：　

２０１１年３月２３日　北京市财政局公布　科技部公布“２０１　１　６月　　，

国务院常务会议决　北京市的公车数量　年部门预算”　，其　国务院决定，中央　

定，２ｏｉ　１年继续压　将公务车辆具体到　中财政拨款支出安　本级“三公”　经费、　

缩中央部门“三公…　个位数加以公布，　排的“三公”经费　支出情况向社会公　

经费预算　在全国开先河　预算为４０１８　７２万元　开，接受社会监督　

４月　嵩　

书记张映上，坚持将乡财政所用的每一　

分钱，包括迎来送往的消费账目，毫无保　

中率先公布了２０１１年“三公”经费预算：　

留“晒”到网上。岂料，其后两个多月，他　

４０１８．７２万元。舆论普遍认为，科技部迈　

再没能争取到上级部门一笔资金；到白　

出的－－４，步，堪称中国政务公开与反腐　

庙乡的上级官员减少大半，即使来了，也　

制度化的一大步。　

是饿着肚子就走，不愿留下吃饭。　

此前，财政部、农业部、药监总局、人　而在２００８年，深圳公民吴君亮借　

ＬＩ汁生委、工商管理总局等部委陆续公　《政府信息公开条例》施行之机，向中央　

布了２０１　１年部门预算，但对“三公”经费　

２０多个部委、全国２０多个省市财政部　

预算始终三缄其【］。　

门提交申请，要求公开部门预算信息。　

更早一些时候，四ＪｉＩ省白庙乡党委　

“全是拒绝。‘国家机密，恕不公开’、‘这　

个事与你们无关’、‘不要跟政府过不去’　

……

各种各样的理由。”　

覆盖于信息公开之上的冰层如此坚　

硬，注定了预算公开的凿冰之旅将会异　

常艰难。所幸的是，经由高层领导的垂范　

与推动，以及多方力量的迂回与合围，这　

项改革开始不断释放出积极的信号。　

改革以退为进？　

因为成功推开深圳、广州、上海等地　

公共预算公开之门，吴君亮和他创办的　

“公共预算观察志愿者”团队声名鹊起。　

２００８年５月，他们在深圳市财政局阅览　

室看到了完整的政府部门预算；２００９年　

ｌ０月，他们再次促成广州市财政局首开　

全国先河，在门户网站上公开了１１４个　

本级部门预算。　

然而，进入２０１１年，这支团队突然　

遇到了挫折：曾经率先向他们和社会公　

开全部政府部门预算的深圳、广州，出现　

了不同程度的倒退。　

２０１１年１月１７日，刚一拿到深圳　

市本级２０１　１年部门预算草案，吴君亮就　

发现，在全市９２个政府部门中，没有公　

开部门预算的多达６２家，占６７．４％；公　

开部门预算的仅有３（）家，占３２．６％。而　

在已经公开的　个部门中，很不详细的　

有５家，不详细的有７家，较洋细的有　

ｌ８家。　

２０１　１　５　Ｉ决策４９　

Ｓｔｙｌｅｂｏｏｋ样本　

“令人满意的，也就是公开的部门预　

算内容透明详细，民众通过阅读这些预　

算，能够知道政府部门拿了多少钱、做了　

什么事、钱具体花在什么地方的部门，则　

一

个都没有。总体上看，深圳２０１０年市　

篇分析报告中犀利地指出。　

为此，他甚至以“反穿衣服”的方式　

本级部门公开情况‘不及格’。”吴君亮在　

一

约见媒体。在西装的背面，贴着一张纸　

条：“本人反穿衣服，用行为艺术的方式，　

表达对公共预算不透明现状的抗议。”他　

说，自己以后每年都将在深圳“两会”期　

间反穿衣服，直至深圳的预算公开透明。　

广州也陷入了同样的僵局。２０１１　

年，广州仅有２１家市直单位主动公开部　

门预算。相较于过去１１４个部门全部公　

开，全市部门预算的公开程度从１００％　

骤降至１８．４％。　

变化来自一份由财政部２０１０年３　

月发出的《关于进一步做好预算信息公　

开工作的指导意见》。　

这份指导意见，除了要求各级政府　

部门“充分认｝只做好预算信息公开工作　

的重要性和紧迫性”，“积极做好预算信　

息主动公开工作”，还对“预算公开的主　

体”进行了界定：各级政府财政部门负责　

本级总预算、决算的公开，各部门负责本　

部门预算、决算的公开。　

据此，广州市财政局发布了《关于公　

开部门预算的通知》，要求各部门在本部　

门的门户网站上公开部门预算，不再由　

财政局统一公布。　

对于９３个没有公开预算的部门，吴　

君亮曾经逐一打电话进行咨询。“但有的　

部门说没有接到财政局的通知，有的说　

要向市财政局询问，还有的说如果网站　

没有查到，说明属于不予公开的内容范　

畴。迄今为止，我们询问的部ｆＪ中，没有　

一

个公开部门预算。”　

吴君亮感叹ｉ兑，现在的问题是，“预　

算即机密”的观念刚被打破，财政部的一　

纸指导意见，又使整个预算公开进程面　

临一个新的“技术壁垒”。　

财政部为何对预算主体进行重新界　

５Ｏ决策Ｉ　２０１１．５　

定？多位研究人员猜测，可能在于大量　公”经费支出情况纳入报告内容，并向社　

“预算外资金”的存在。　

会公开，接受社会监督。　

某财政部门官员曾抱怨，在本级政　多位官员、学者研判认为，此举意味　

府财政收支情况中，包括社保资金、土地　着中国公共预算改革开启了一个全新的　

出让金在内的许多“预算外资金”使用情　

突破口。　

况，财政部门都不清楚；而对于当地的国　

长期以来，我国“三公消费”在百姓　

企资金管理，当地财政部门也仅掌握　心中呈现出一个巨大的财政“黑洞”，重　

５０％，因为还有相当一部分是属于央企　创了政府的公信力。２０１１年全国“两会”　

和各部委直属的企业。　

期问，２００多名代表委员剑指此处，呼吁　

在这种情况下，各级财政部门即使　

遏制公款铺张浪费。　

愿意公布完整的预算，也难免会以偏概　“‘三公’现象为什么管不住？治理　

全，更有可能因此触犯其他同级甚至更　‘三公消费’真的那么难吗？”在与温家宝　

高级别部门的利益。于是，财政部不得不　

在线交流时，一位网友曾经发问。温家宝　

出台指导意见，让其他政府部门在预算　

当即表态说：“应该管得住，必须管得住。　

公开上各负其责。　其实，我们能够做到最根本的是两条：第　

后退一步，能否跳得更远？　

一

条就是公开透明，就是要让任何一项　

剑指“三公消费”　

行政性支出都进入预算，而且公开让群　

众知道，接受群众监督。第二条就是民主　

在２０１１年政府工作报告中，国务院　

监督。”　

总理温家宝向“三公消费”亮剑：“三公”　

以公车改革为例。　

支出原则上零增长。３月２３日，国务院　２０１０年ｌ２月，律师助理叶晓静以普　

常务会议决定，６月向全国人大常委会　

通市民身份，分别向北京市公安局、财政　

报告中央财政决算时，将中央本级“三　局、交通委提交了政府信息公开申请表，　

要求公开公车确切数量。　

让她意外的是，北京市财政局很快　

给她回函，表示２０１１年３月会形成公车　

数据，“届时我局将提供信息”。在全国　

“两会”上，北京市委常委、常务副市长吉　

林再次证实了这一说法。　

３月３１日，北京市财政局正式公　

财政形成压力。”　大、财政部共同完成了最新版本的修订　

谨慎的乐观　

目前，我国的财政预算分类科目，并　

不存在“三公”经费科目。在部委的预算　

表中，也没有专门为“三公”经费设立科　

Ｅｊ。钳旨人士推测，科技部公开的“三公”　

支出，极有可能是从原始科目中扣出来　

的数字。　

草案，但迟迟没　提交全国人大预审。　

关于预算公开，原法并无相关规定。　

而修改草案虽提出公开，但明确提出“预　

算公开的具体内容由国务院规定”，体现　

了权力之间的拉锯。同时，这次修订还面　

临着诸多部门利益的掣肘。此外，中央和　

地方事权、财权的划分尚不清晰，分配关　

系尚未理顺，也是局限之一。　

布：截至２０１０年底，北京市党政机关、全　

额拨款事业单位公务用车实有数为　

６２０２６辆，其中市级公务车２０２８８辆。此　

举在全国尚属首例。　

“作为法律人，这是行使知情权的正　

常行为。对于公权力，我们应该警惕它，　

时时监督。”叶晓静事后评论说。　

而在中央层面，进步同样明显。　

３月５日，温家宝在政府工作报告　

中专门提到，“规范公务用车配备管理并　

积极推进公务用车制度改革”。当时，全　

国人大代表、湖北省统计局副局长叶青　

听到以后非常兴奋。之前，他为呼吁公车　

改革奔走了ｌ５年，甚至自费买车，每月　

只领取１０００元补贴。在３月６日的微博　

上，叶青写道：“吃早饭时，代表们纷纷与　

我讨论总理谈到的公车改革问题，绝大　

多数赞成。大家十分关心车改。这是没有　

想到的。”　

更让叶青没有想到的是，３月８日，　

财政部新闻发言人戴柏华主动向媒体通　

报，财政部将公开２０１１年中央预算部门　

出国经费、车辆购置及运行费、公务接待　

费的经费预算总体情况，中央预算部门　

相应公开本部门出国经费、车辆购置及　

运行费、公务接待费的经费预算。　

３月２５日，在国务院第四次廉政工　

作会议上，温家宝针对公车改革问题进　

一

步表态：“今年要拿出改革方案，在一　

些部门试行。”之前，中央已经下发“公务　

车管理办法”，规定省部级官员配车，使　

用年限从５年一换调整为８年一换；厅　

局级以下官员不得“违规”配用专车。　

对此，全国政协委员、上海财经大学　

博导蒋洪给予了肯定：“中央以身作则，　

发挥表率作用，是财政透明成败的关键。　

这种带头示范效应，我认为也会给地方　

仅仅盯住几个数据，远远不能解决　

问题。这就如同一支利箭扎在这里，把它　

砍掉，箭身没了，箭头还在。所以，必须从　

体制上找准病因。　

“三公消费”备受诟病，与当前过于　

粗放、封闭的公共预算体制密切相关。中　

国政府预算科目设置了四个级别的指　

标，即类、款、项、目。但中央和地方普遍　

只公开到“款”级，属于预算公开的初级　

阶段。“如果以１００分为满分的话，我国　

财政的透明度总体情况约为２０分。”常　

年进行相关评估的蒋洪认为。　

回顾１９９８年以来的预算体制改革　

进程，不难发现，存在两条相互交织的改　

革路径。一条是贯穿始终，并由财政部主　

导的全口径预算管理改革；一条是发端　

于２００３年，并随着２００７年《政府信息公　

开条例》的发布，在民间和社会力量推动　

下，获得重大突破的政府预算公开化运　

动。　

如果说前者意在将大量失控的预算　

外收入“关在笼子里”，那么后者是要将　

已经锁在笼子里的账本“晒在阳光下”。　

进而言之，预算公开的真正目的在　

于，公民不是关心政府部门花了多少钱，　

而是关心钱花到哪里去了。全国人大常　

委会预算工委主任高强表态说：“最根本　

的是通过预算公开，加强人大对政府预　

算管理的法律监督和社会的民主监督，　

促进政府改善预算管理，用好人民赋予　

的财权。”　

这一进程无疑阻力重重。　

譬如，《预算法》的修改，早在２００４　

年就已启动。２００７年，曾经形成一个修　

订草案，但是未见下文。２０１０年，全国人　

另一遗憾之处在于，一些地方预算　

改革的经验，比如上海闵行公共预算审　

查监督制度改革、河南焦作预算公开改　

革、浙江温岭民众参与制订预算，仍然未　

能促进《预算法》的实质修改。究其原因，　

主要在于财权、事权分配的限制，在于上　

位约束。　

按时问上来算，《预算法》修订草案　

要上全国“两会”审议，最早也要等到　

２０１２年了。　

但是，人大实行预算监督，还面临着　

操作程序上的障碍。每年全国人大会议　

一

般不会超过１５天，地方上则只有几　

天。事前、事中监督不够，审查时问过于　

吃紧，严重弱化了人大对预算的监督。　

作为全国政协委员，蒋洪所在的小　

组共有２０多名委员，但真正看预算报告　

的仅有３人。“半天时间，２００多页，这么　

多的数字，连我这个财政专家也不可能　

看完，只能用铅笔记录一个框架。”可见，　

预算审议“走过场”的现象仍普遍存在。　

针对代表热情不高的问题，全国人　

大财经委副主任吴晓灵认为，这与财政　

预算的专业性特点和代表的自身素质关　

系不大。她反问道：“如果像闵行区那样　

公布按部门预算分类做的预算明细表　

格，大家不仅能明白财政资金使用的方　

向，还会知道具体的用途，还会没有热情　

吗？”现实的做法是，充分发挥人大常委　

会和各专门委员会的作用，让它们提早　

介入预算的编制与审议，然后再提交人　

民代表大会审议。　

“预算公开改革不是技术问题，而是　

政治决心问题，是敢不敢公开的问题。”　

吴晓灵说。曰　

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