2024年2月25日发(作者：)

内阁制与总统制之比较

2012-11-13 10:34 来源： 《中国民治主义》 许小年

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核心提示： 宪政国家的根本问题之一，就是执行人民公意的机关，即行政机关，和表明人民公意的机关，即立法机关，它们之间的和谐。解决这个重要问题是宪政国家能否成功的关键。国家不但要表明人民的公意，尤其要使人民公意付诸实现，行政和立法，二者缺一不可。立法机关把人民的公意予以立法，但自己不能执行，必须有行政机关的同意和合作。反之，行政机关要依法执行公众意愿，没有立法机关的同意和合作，也将无所作为。当然，专制政体可以除外

宪政国家的根本问题之一，就是执行人民公意的机关，即行政机关，和表明人民公意的机关，即立法机关，它们之间的和谐。解决这个重要问题是宪政国家能否成功的关键。国家不但要表明人民的公意，尤其要使人民公意付诸实现，行政和立法，二者缺一不可。立法机关把人民的公意予以立法，但自己不能执行，必须有行政机关的同意和合作。反之，行政机关要依法执行公众意愿，没有立法机关的同意和合作，也将无所作为。当然，专制政体可以除外，它无须立法机关的同意与合作，可以独断专行。立法和行政这两个机关之间必须和衷共济，这是宪政国家的最基本问题。

从中华民国最新历史看，立法和行政这两机关之间的冲突，先出现于袁世凯代表的行政和国民党占据优势的立法两院之中，后出现于袁世凯的追随者，或称北洋派，和国民党占据优势和控制的两院之中。这种冲突实在是中国团体政治的莫大痛苦之一，有待中国的国务活动家来解决。1913年和1917年旧国会两次被解散，原因都在于立法和行政两机关不能调和冲突。而1917年旧国会被解散后，中国就陷于内战之中。

为了合理解决立法和行政两机关之间的争斗，国民党主张内阁制，而北洋派则更倾向于主张总统制。但袁世凯去世、南京临时约法恢复生效后，因有任命总理的规定，北洋派也不得不接受内阁制。

让我们从历史上看内阁制和总统制的争执点，以理性和科学态度来研究每一种制度的特点、优点和缺点，所需的前提条件，然后再谈哪种制度适于中国国情。

一、内阁制

现代国家的政治经验为了解决行政和立法机关相互关系这一根本问题，使之能够协调合作，衍化出好几种典型制度，如：苏维埃人民委员会制(The

Soviet Council of People’s Commissars)，瑞士的执行委员制(The Executive Council System of Switzerland)，内阁制(The Cabinet System)和总统制(The Presidential System)。

最近出现的苏俄制是一种全新的政治制度。这是一种金字塔形的组织，由地方苏维埃一级一级地向上，直到全俄代表会议(All Russian Congress，或最高苏维埃)。它代表所有的选民、享有最终权力。全俄代表会议组织中央执行委员会，委员人数在二百以内，是立法及管理或监督机关。全国中央执行委员会受全国代表会议支配，全权处理国家一切事务;但为了行政执行便利起见，又组织一个全国的人民委员会(Council of People’s Commissars)，相等于各部总长组成之内阁(ministry)。这是政治制度发展史中的一种新的创造或变种，其优劣如何，尚待时间和历史证明，这里把注意力转向更确定并历经试验之政治制度。因为，只有这些经验才是引导我们前进的明灯。

瑞士的执行委员制度组成如下：一个不大的政务委员会(Administrative Council)，由立法机关选出，任期颇短;一个立法机关，内分两院，不能被解散，通过创议权(initiative)和复决权(referendum)实行民众立法。联邦委员会(Federal Council)由国民议会(National Assembly)选举产生，管理政府事务，受国民议会管辖。人民监视国民议会和行政机关，必要时可以通过公决予以否决。

瑞士制的优点是权力集中，行政机关稳定，人民能有效地管理。但这种政治制度只适于瑞士这种国情特殊的国家，即瑞士国家很小，人民有悠久的政治经验，国家也相对比较安全，没有外来侵略，也少有内部党争。瑞士制度对中国来说显然是不适当的。因为中国幅员广大，人民又高度缺乏政治经验，外有列强虎视眈眈，内有派系纷争激烈，加之中国数千年寡头政体的历史传统所遗留下来的责任不明、效率不高以及烦琐的多重行政等弊端，使得瑞士制度不适宜中国。

内阁制通常由一国元首、国务总理及其内阁组织而成。元首或由选举产生，或为世袭，但都只是名誉上的领袖，也不对立法机关负责。总理和内阁通常由控制立法机关的一个党或数党组成，是政府的实际行政机关，对国会负责。至于国家元首称为总统或君主，则取决于该国背景，但都是名誉首领而不拥有真正的行政权;内阁总理才拥有真正的行政职权，才是负责的政府领袖。内阁及其总理的任期，以获得下院大多数的信任和支持为原则。内阁如果受不信任案投票或政府政策受到拒绝，即失去了大多数支持，内阁惟有辞职让贤，另行改组;否则就解散国会，诉诸选民，另行选举。如果新选出的议员支持内阁，内阁就继续工作;否则就必须请辞。

内阁制之所以形成，一般都是因为立法机关需要管辖预算，副署行政机关的法令和同意阁员的任命。立法机关有了管辖预算的权力，就能拒绝批准收益或拨款，直至某些不满意的情况得到更正。在英国的宪政史上，这种做法的应用是很有效的。或者是驱除某些不受欢迎的阁员，直到指派了较为满意的

阁员为止。内阁制要求行政首长的法令须有内阁大臣副署，内阁任命也必须获得立法机关同意，立法机关可以拒绝对不满意阁员的任命，起源于是否对副署负责的问题，或弹劾那些立法机关不能接受的阁员使其离职，或用质问、谴责或拒绝的措施来表示反对他们。

英国内阁有解散议会之权，故近来内阁多愿解散议会，谋求另一次选举，不肯轻易地辞职。对议员而言，议会解散之后，如果仍想担任议员，不仅竞选花费巨大，还有落选丧失议会席位的可能，后果堪忧。所以议员多愿顺从内阁，不愿轻率地在选民面前比试力量，一决高下。

法国的情况则不同。法国内阁如不得上院的同意，就无权解散国会。所以自 1877年解散国会以来，以后就再没有解散过国会。法国的内阁既然被剥夺了解散国会的权力，当多数议员撤回对内阁的支持时，内阁的惟一出路就是请辞，而无法诉诸于选民。故在法国的国家机关中，立法机关的力量常强于行政机关。内阁官员为了保持自己的地位，常不得不向议员献媚，以求得大多数议员的支持。

从英、法两国的实践不难看出，内阁有解散议会的权力时，内阁就有领导能力;没有这一权力时，内阁就只得屈从，并且，与议会多数比较，力量相对较弱。为了取得内阁制最好的结果，保持其行政领导的创议精神，解散权力是重要的，应用它常可产生政府更好的情况。更进一步可以注意到，没有解散议会的权力，行政仅对立法机关负责，有冲突时，行政领导又不能求助于选民，以符合宪法的方式在选民前证明自己。但是，如果内阁有了解散议会的权力，行政就不仅是直接向立法机关负责，而最终还向选民负责，选民有裁判谁是谁非的最终权力。还应注意的是，内阁解散议会的权力有助于保存立法机关大多数的团结，这是支持和稳定行政机关不可缺少的。议员畏惧行政机关的解散权，必尽全力以大多数来支持行政机关，这样，可防止党派偏见或解体。

最好地运转内阁制，应当在立法机关里，或更能代表民众的一院里，有两大政党。而且，只能是两大政党，一党支持行政机关，另一党则处于反对地位。这样才能使政府基础稳固，即使内阁倒塌，反对派没有任何不确定性，即可继承获得权力。如果有两个党以上的多个政党，就会因党派的分离和联合，使内阁经常发生变动，造成政府不稳定、政策不连续。英国历来就只有两大政党，所以英国国内的变化一直取决于二党地位的变化，政府相当稳定，政策也就能顺利贯彻。但是，法国则不同，立法院中有两个以上的政党，党派间时常分分合合，以致法国内阁不能像英国那样稳定;相反，频繁地在短时间内改变，造成政策的间歇性和曲折性， 影响正常发展。最近，英国两党制逐渐消失，第三党开始出现，破坏了内阁的稳定性;例如，工党(Labor)和爱尔兰独立党(Irish

Nationalists)。有两个以上的党存在，其内阁常常建立在混合制或党派联合支持之上，一般来说，要容许其他党派成员加入内阁，组成混杂内阁。这种内阁是由两个或更多不同党派的联合而形成的，因此不稳固，寿命也必然短促。所以说，有两个并且只有两大政党存在，是内阁制成功运作的前提。

内阁制好处很多，也很大，可能由于它的优点以及对英国的效仿，内阁制在欧洲很流行。首先，内阁制使得在行政和立法两机关之间有冲突时，易于迅速调整。换言之，就是能以最敏捷和最便利的方法使立法和行政两机关趋于和谐一致，这远胜于总统制。当这两机关有冲突时，或是行政必须请辞，为那些与立法机关关系更协调的人成为阁员让路;或者，如果行政机关有权解散议会的话，就解散议会。在后一种情况下，如果新议会大多数人支持行政机关，则内阁仍可存在，不然，就请辞。任一种情况，是请辞或是解散均将形成一个新政府，使行政机关和立法机关保持协调。

第二，内阁制比总统制更能奉承民意。当民意改变时，内阁也改变。由于内阁依赖于立法机关的大多数，而立法机关的大多数又依靠民意，换一种说法，当民意改变时，立法机构即改变，当立法机关改变时，内阁就改变。所以内阁制是一种能灵敏反映民意并按民意自我调节的制度。

第三，内阁制具有使立法、行政两机关人员联合的功能。内阁的阁员大都是立法中的领袖，无须像总统制那样，人为地把这两机关划分得很明确。两机关的关系既密切又能合作，因此就无须像总统制那样，把行政机关的权力规定得十分清楚明确，以免越权。内阁制中，立法机关的大多数人认为内阁是他们的领袖，阁员们自然会秉承议会大多数的意旨办事，尽力使其实现，因此也就不大在意行政机关的轻微越权。此外，立法和行政两机关既然气味相投，属于同一政党，行政机关也不需要暂停否决权(power of the suspensive veto)以保护自己，由于议会大多数是由内阁领导的，因而不会通过任何不利于行政机关的提案。在极端的情况下，如果给行政机关解散议会的权力，行政机关将寻求解散议会;如果不是，内阁则请辞，因为通过任何行政不能接受或是对行政不利的措施，就等于对内阁不信任。也无须像总统制那样需要立法机关使用弹劾权，因为通过采用拒绝行政机关的措施，或通过不信任案投票，或质问、公开谴责来表示对行政机关的不同意或愤怒即可。可见，很明显，预料到这两机关会有冲突发生，在总统制里给予的一切防御和攻击手段，在内阁制里没那样必要，也不会常使用。只有解散议会的权力不在此限，正如我们所见，这个权力对内阁制健康运作来说是不可缺少的。

第四，内阁制有易于调解冲突的优点。内阁制能灵敏地响应民意变化，立法和行政两机关的人员工作融洽，因此内阁制更多是建立在迅速开展工作上，考虑安全性则在其次。行政机关既得到立法机关大多数议员的支持与合作，其纲领或政策肯定能完全实现，没有任何摩擦和阻碍，不像总统制的行政机关常遇到类似问题。 同样，议会大多数的意志和愿望也因行政机关的人员为自己所选择，他们的愿望和希望自然能较容易和迅速地达到，若有阻碍，则可将行政机关易人，否则可在议会被解散后，诉诸于选民公判。更有甚者，责权都集中于内阁，由于口才和其他素质，经过自然选择，有能力的领导可以兴起，因此行政继承相对容易和快速，有阁员在立法机构中也可以解释和为行政辩护，并能与立法大多数及反对派密切接触，都足以使内阁成为一部决策敏捷、行动充满活力的发动机。

另一方面，内阁制也有许多严重缺点。第一，根据预先设想，内阁制须借政党制来联络和协调行政和立法关系，所以政党经常在议会里进行激烈竞争。反对党不仅极力攻击，而且只要一个党失败了，会立刻起来驱逐得胜党，“就像血球和微生物在血管里争斗，永不休止”，把无限的精力、宝贵的时光

都耗费在了说话、恶意质问和长久辩论中。那些能言善辩、诡计多端的议员又常只顾在议会里搞竞争，不惜使用阴谋诡计，轻率行动，力谋得到政权。内阁制虽然有决策和行动敏捷的优点，但也经常导致草率的错误，甚至可能铸成大错和危险。

第二，内阁制通常都不稳定，容易变化。内阁制建立在立法机关里大多数议员的支持和喜好之上。一旦大多数议员改变态度，内阁的工作就会搅乱或被推翻，或者只得解散议会，诉诸选民。在有超过两党的存在，形成联合内阁的情况时，任期更短和难以确定。由于内阁的不稳定性和任期短暂，不可能使行政机关执行安排时间较长的计划。因为需要议会大多数议员的支持，行政机关有时得采取一些短期行为，以讨好或迎合议会多数的口味，而考虑国家的利益相对较少。在法国，行政机关有时要乞怜于议会，不惜滥用职权以换取选票。所以，凡需要政府稳定而且坚强的国家都不宜采用内阁制。

第三，采用内阁制而希望取得成功，比采用总统制更难。要内阁制取得明显成功，必须具备一些理想条件，而这些条件却很难具备。正如我们所见，欲使内阁制成功，第一要件就是要有两大政党，而且只有两大政党，这是一个极难获得的理想条件。法国是多党制，英国虽然是两党制的发源地，但两党制的条件已消失，在近半个世纪出现了第三政党。在英国的属地，如澳大利亚、南非以及加拿大等地，都是多党，这破坏了内阁的规则。此外，内阁制的行政机关只对立法机关负责，如果两院势力相等，就决难成功，行政机关不能同时服从二主。一般来说，需要人民代表权较小的一院附属于人民代表权较大的一院，因此行政机关主要服务于后者，而对前者仅是附带服务而已。这是英国制政府的经验。上院权力逐渐削弱，到1911年时，它的财权几乎全被下院夺走，它在其他方面的作用也已减少到只有修改和遏止下院粗率做法的地步。再说，内阁制需要选民和政党有高度的政治经验。无疑，英国做得很好，那里是这个制度的发源地，那里的人民已有几个世纪宪政国家的政治经验。同样的做法在法国以及大部分其他的国家，效果却很不满意。更为重要的是，内阁制要求国家是单一制或统一制才能达到最好效果。在联邦制国家，内阁制则不能维持或很好地存在下去。联邦制一般需要两个代表院，一个是人民，另一个是各州的。内阁制，正如我们所见，同等权力的两个院不可能运作得很好，对势力较大的一院负责，对势力较小的则只能附带负责。这样一来，立法机关虽然在形式上是两院， 起作用的却只有一个院。因此可以认为，在两院势力相等、多党制、人民政治阅历不足、联邦制的情况下，内阁制很难存在下去。内阁制只能在理想或特殊条件下才能运作成功。

讨论过内阁制的利弊之后，现在就来讨论其是否适合于中国。内阁制容易解决立法和行政两机关之间的冲突，又能响应民意，决策和行动又都很敏捷，这些益处当然不会有人否定。但是内阁制弊大于利，与中国目前的情况似不相宜。

中国很难具备内阁制所要求的理想或特殊条件。中国还不能说已经有了两个组织良好的大党，而内阁制要能成功运行，两个大党，而且只有两个大党的存在，乃是其基本前提条件。名义上中国有两大党争夺权力和主持宪政，即北洋派和国民党。然而实际上看，这里不止有两个以上的党，多得很。北洋派也不像西方政党那样组织良好：它不过是袁世凯的随从，主要由军事领导和民事官员组成，是袁世凯的旧行政团队。袁世凯在世时，这群旧僚属都拥戴他为领袖，但袁世凯死之后，若认为它是一个党的话，这个党就分崩离析，成为一些相互争夺的派系。能称得上是政党的，只有一个国民党，国民党有新式的组织，有孙逸仙博士作为首领，有相当大的一群追随者。然而国民党的党员几乎都是广东人，也有一些其他省籍的。此外，国民党里也分派系，即众所周知的孙逸仙系、陈炯明系。

两大政党，而且只有两大组织良好的政党，这对内阁制成功非常重要。中国政党发展还没有达到这一步。今后数年里，将会出现许多围绕在某些政治领导人周围的政治团组。因此，这些政党主要是个人的追随者，是以交情和政治偏好为基础，而不是建筑在一组政纲之下。只要是这样，展望前景，政党的数目将很多，而不是两个或仅有两个组织良好的政党;既然是靠个人的随从组成，他们的首领自然也都不愿意如两党制那样屈居于另一大党的领袖之下。

再者，如果要内阁制能运作良好，人民和政党都必须具备相当高的政治智慧和经验，这是很重要的。我们还不能说，中国近年来的飞速发展，已经具备了足以和西方匹敌的最先进的宪政知识和经验。中国人民刚脱离君主政体的独裁和专制的羁绊，我们承认既往可能曾参与过乡村事务，但是几乎没有任何参政的机会。中国宪政尚处在初级阶段，还有许多亟待学习之处，难以期望在没有掌握运作责任内阁制所需要的精巧技能之前就能取得成效。

何况采用内阁制是为了谋求速度，而不是重在安全。从中国的情势出发，考虑到目前宪政共和的基础还须建立，首先应着重于政府的安全，速度并不是我们亟待追求的目标。国家初建，最需要发展和培育的应是社会和经济方面的前提条件，而追求速度极易产生急躁和失误，可能损害国家的基础，因此应该避免。

此外，由于内阁制，一般来说，和采用联邦制的政府不相容，除非把国会两院的权力划分轻重，使一院的权力小于另一院，权势较小的一院附属于较强的一院，并且几乎是一院操作的程度。而若中国选择采用联邦制，这是不适合的。

中国版图辽阔，需要各省省长有较高的地位和权力。以首相为首的内阁制每因议会里风向的变化而经常变动，稳定性和威信自然较差，不能不令人怀疑是否能赢得这些位高权重省长们的尊重、服从与合作。因此几乎可以毫不踌躇地说，一个总统制的行政当局，有较稳定的任期，因此可享有更高的威信和势力，能驾驭各省，会比首相负责的内阁制更好。

更为重要的是，内阁制先天的特点就是不稳定和易于改变。内阁制在理想条件下才是稳定的。其理想的条件就是存在有两大组织完善的政党，而且必须只有两大政党。这种条件是极难达到的。正如我们所见，中国现在很明显需要一个坚强而稳定的政府，一个不稳定的、经常变动的政府不能满足中国现

在的急需。中国有开放的边境或前缘，东南面临黄海和太平洋，相邻的朝鲜由日本占据着，和俄国的西比利亚毗邻，和法国侵占的安南和东京(Tonkin，即今北部湾)以及英国强占的缅甸和印度相接，使中国极易成为列强侵略的猎物。中国上半世纪之历史已经清楚地证明：中国的边境虽然有戈壁沙漠、长城、西藏高山峻岭的保护，但是现代铁路、轮船发达，交通便利，门户大开，难免遭受外国侵略。辛亥革命之主旨是推倒满清朝廷，让人民掌握国家权力，建立一个坚强而稳定的政府，抵御列强的侵略，以便其不至于受到宰割或受外国控制。可以这样说，若是建立一个不稳定和经常变化的内阁制政府，就不能完成中国革命的最高目的，这个革命也就是失败的。为了完成1911年中国革命的最高目的，需要采用总统制，它本身可使政府较稳定、有力和安全，这是处在现在这样一种历史危机时刻，中国所不可缺少的。

二、总统制

既然内阁制不适于中国现代国情，让我们转而讨论另外一种制度，就是总统制。总统制有一名行政领袖，即总统或君主，并且内阁由总统或君主选择，它不对立法机构负责，而是对行政领袖负责。在总统制里，总统或君主既是国家实际上的行政领袖，同时也是名义上的领袖。美国的总统和德国1918年革命以前的君主就是例证。美国总统任期由宪法规定，而德国君主则是世袭。美国总统由人民选举，不对立法机关负责，而是对选民负责。总统制的内阁由总统或君主选任，并对总统或君主负责，不因国会里大多数的改变或更替而动摇，而是按照负责行政领袖的意志掌管公务。

总统制的根本缺点就是不像内阁制那样能解决立法和行政两机关间的冲突。总统有一定任期，由宪法规定，虽然可以使用在程序上几乎难以通过的弹劾案使总统下台，但要在立法和行政两机关间取得和谐，尤其是当这两个机关分别为相互对立的政党控制时，是极为困难的。立法机关不能像动摇责任内阁那样除去总统，因为弹劾程序需要更高的法定人数和投票，而不是一般立法所要求的多数通过。行政机关也不能下命令使立法机关去职，例如美国总统就没有解散国会的权力。所以要想使宪政成功，这两个机关就必须同心协力，否则就会陷入僵局。1919年为签订巴黎和平条约(Paris Peace Treaty)，总统威尔逊(Wilson)与参议院之间产生冲突，在其他重要立法问题上该行政机关和国会也有冲突，就是例证。在威尔逊任期的最后两年里，国会被共和党掌握，可是行政权仍在民主党手中。这两年，立法和行政两机关经常发生冲突，有时甚至形成僵局。

结果，由于总统制固有的缺点，起源于行政的独立和任期固定，必须限定行政机关的权限，比限定内阁制行政机关的权限更为确切，以此来分别武装这两个机关，赋予其必需的防御与攻击手段。有冲突时，偶然应用这些手段，或许能使这两个机关重新协调合作。在实行总统制的国家，必须在宪法中把行政机关的权限逐条而且明确地加以规定，一旦有侵权行为，法庭就可以宣布这些行为违宪。宪法也充分地赋予其常用防御和攻击手段，以处理紧急冲突。美国总统有暂停否决权(power of suspensive veto)，用来抵挡立法机关通过有敌意的立法和轻率的措施。有2/3的国会议员投票，才能决定暂停否决权是否有效。和英国的内阁制不同，美国总统没有解散国会的权力。没有这样的权力就给予了立法机关以必要的独立，但也肯定剥夺了总统使行政和立法两机关间能快速达到融洽的手段，并迫使其忍受两年冲突甚至僵局的痛苦。美国每两年改选下院及三分之一的参议员，并要等待下届总统选举，由选民公断。美国总统虽然没有对议会的解散权，幸好众议院两年改选一次，参议院两年改选三分之一，使冲突或僵局不至于延长到两年以上，因改选总统后行政和国会通常都会由一党掌握，就能避免冲突了。德国在1918年革命以前，皇帝凯撒(Kaiser)有解散国民大会(Reichstag)的权力。这是绝对需要的，因为德国的行政首领是世袭的，不因选举而下台，如果没有解散国会的权力，当有冲突或僵局发生时就不能解决或将持续下去。有了这个权力，德国皇帝实际上就通过政府在选举中的影响，来召集一个更顺从的国民大会，以便通过任何合理和有利的措施而不必遇到阻碍。另一方面，美国国会固然有弹劾权可以动摇顽固的总统，但自从弹劾总统约翰生(Johnson)失败后，实际上是建立了一个原则，即不能因政策歧异而擅用弹劾权，因此弹劾权的威力也越来越小了。我们所看到的内阁制具有实行不信任案、拒绝行政措施和拨款以及应用解散权等手段，使得没有必要有弹劾权和暂停否决权。

由于总统制有这样一个根本性缺陷，除非有解散权之规定予以矫正，总统制在决定政策和采取行动上必然不如内阁制敏捷。一旦发生冲突，或形成僵局，速度就更谈不上了。同样，总统制在迎合民意方面也不如内阁制。总统和国会的任期均受宪法固定，到下一届总统选举前，不随舆论变动而有所改变。然而，解散国会的条文可纠正这一缺陷。在这种情况下，行政机关可解散国会，诉诸选民以求公断。如果行政机关能获得新国会大多数的支持，威信自然增加。如果不幸失败，虽仍能留任，但威信丧失，甚至可能成为下届总统选举失败的序幕或警示。

在另一方面，总统制也有很大的实际优点。总统制不需要具备特定或理想条件才能成功运行，不像内阁制那样必须有两个而且是仅有两个组织完善的政党。只要行政是稳定的，不管国会中是两党还是多党，总统制均可以存在和运作良好。总统制也并非与两院的权力平等和联邦制不相容，也无须像内阁制那样要求选民有很高的政治阅历。

总统制的最大优点，就是能建设一个强大而稳定的中央政府，能持续贯彻政府的政策，这是内阁制所办不到的。内阁制只能在具备特殊而适宜的条件时才能做到这一点。对于一个极需强大而稳定政府的国家来说，总统制是最好的制度。以前德意志帝国的地理位置和历史发展为例，德国的东西两侧都面临外敌的攻击，因此迫切需要一个强大而稳定的行政机关，使之能一呼百应，立即动员全国之力以抵御外敌，在对外关系上采取坚定而连续的政策，这对内阁制来说，非具备特殊或理想的条件是达不到的。这是以前的德帝国必须采取君主总统制的原因。日本突然由专制转变为宪政民主，人民对于参政没有经验，所以也需要一个强手来引导国家，直到国本巩固，发展到相当程度，然后才能在宪政轨道上迈进。这就是日本所以愿意有一个强有力的君主、将最高权力集于天

皇一身的缘由，尽管这一体制有逐渐演变为内阁制的可能。可以从这些历史案例中大胆地得出结论：对于一个由于其地理原因、外敌侵略或是人民的政治阅历幼稚而需要一个强大而稳定政府的国家来说，总统制是惟一的也是最好的制度。

既然如此，总统制是否适合于中国?或者至少比内阁制更适合于中国?答案是，总统制是今日中国所需的惟一最好政体，至少远比内阁制更适合和可行。

尽管在特定的条件下，内阁制确有很多好处，但我们仍极不赞成内阁制。我们主张采用总统制，它较适合中国现状。要使内阁制取得最佳成绩，必须有，而且只能有组织良好的两大政党，人民还必须有政治阅历。内阁制不适合于联邦制国家，除非有特殊的安排，也不适宜在立法机关中两院权力相等的国家。但是，总统制不需要这些特殊条件，也不和以前所说的体制有什么不适宜。只要中国不能提供必要的前提或特殊条件，能够在任何正常情况下运作的总统制，就是在中国惟一可行的制度。

再说，内阁制中那个不稳定而且可以随时变化的行政机关，在中国幅员辽阔的国土上，能否得到各省省长的尊重、服从与合作，实在是值得怀疑。总统制的政府稳定，享有较高的威望，能有更多的机会得到各省省长的尊重、服从与合作，这些无疑也是能使行政成功的必要条件之一。

布赖斯(Bryce)对总统制有一个极好的阐释，即宁取安全稳定，而不求速效。显然，中国版图辽阔，人口众多，政府的责任自然繁重而巨大，想要使中国由农业国发展成为工业国，由文盲遍地而变得都能阅读书写，所需要的不在追求进步的迅速，而应力求安全和巩固国本。否则，很可能会损害国家的逐渐成长和转变。再说，中国急需一个强大而稳定的政府，选择总统制几乎是迫切的。前文已经证明，中国需要一个强大而稳定的政府以抵御外强侵略和促进国家的成长与发展。中国土地广阔，人口众多，和美国相似;在外国侵略方面，地理位置和历史发展，又很像前德帝国;共和初建，人民缺乏政治经验，需要强而有力的领导来指导，使政策有连续性，并能稳妥地迈向宪政共和国，又和日本十分相似。由于这些国家都采用总统制，取得了卓越的成效，因此可以断言，只有采用总统制才能使中国有一个坚强且稳定的政府。

然而，中国如果采用总统制，也有一个危险，而且是一个极大的危险。这个危险可能使共和国付诸东流，必须以极大的痛苦为代价才能加以制止。这个危险就是：在总统制之下的总统图谋当皇帝。我们已有袁世凯解散国会后成为独裁者、接着就企图自己当皇帝的经历。但是，这个危险也不像它表现的那样严重，有如下的理由：第一，袁世凯所采用之总统制，并不是真正的总统制。与其说是总统制，倒不如说独裁更为恰当。袁世凯的统治并不是和一个民选的国会共事，民选的国会将节制行政，袁世凯是和自己任命的参政院(Council of State)共事。如果当时有一个由人民选出的积极干练的立法机关，举国的民意对此有所警觉，并通过舆论、政党和人民武装使民意有效，袁世凯未必就敢撕下他的假面具，暴露他的野心，妄图登上皇帝宝座。事实上，如果存在一个由人民选举的强大而干练的立法机关，有机警的公众舆论，有媒体、政党和公民武装的支持，必能强有力地克制和消除由总统制而产生君主政体的倾向。袁世凯时期的假总统制经验并不能丝毫减弱总统制的价值。第二，从袁世凯悲惨的下场及张勋复辟的失败来看，将来的总统肯定不至于愚蠢到再重复这致命的一步。袁世凯有力量和天才，仍然遭到这样悲惨的失败，这应该可以作为一个将来所有欲求恢复帝制者的永恒的警告。第三，如果能选举一位忠诚于共和的好总统，他不会拘泥于政府形式这些琐事，而是真心诚意为人民的福利辛劳。选出这样一位总统，并将总统制能赋予的全部权力给他，就几乎不必害怕1915～1916年的悲剧会重演。

排除了这种危险的可能性后，现在来讨论反对总统制的主要论点，也就是总统制固有之弱点：不能敏捷解决立法、行政两机关之间的冲突问题。

然而，总统制的这一主要缺陷是有补救方法的。补救方法就是解散权的规定：当发生无理和有害的冲突和僵局时，总统有权解散国会，诉诸选民，以求公断。如果总统成功，也就是说，新立法机关的大多数又恢复支持他，他和立法机关将会再度和谐相处。如果总统失败，新立法机关的大多数必不友好也不愿合作，总统威望将会下降，他在下一届选举中，再次当选的机会就很渺茫。因此，这种极可能自伤的手段，除非在紧急状态或把正确的原则和政策付诸公决时才会使用。此外，还可以在宪法里对解散权有限制：在民众影响较高的一院的任期中，总统解散立法机关不能超过一次。

扼要重述，无论总统制与内阁制的利弊如何，都绝不能离开政党制度的推动和运作机制。内阁制如果没有国会里一大党或各党联合的大多数支持就无法运作。总统制如果没有一个政党或几个政党的联合作为连接键，使国会中大多数支持总统行政，也不能有效与和谐地运作。由此可见，无论采用哪一种制度，都必须有一些政党赋予它法律层面以外(extra-legal)的推动力量以及和谐的合作。

由此可以得出一个结论：内阁制之利就是总统制之弊，反之亦然，总统制之利也就是内阁制之弊。内阁制容易解决立法、行政两机关之间的冲突，融洽两机关间的人事关系，能迅速反映民意，决策也快，所以行政效能很高。总统制则不然，其根本缺点即难于解决立法、行政两机关之间的冲突，但不需要特殊条件，在一般的条件下就能建设一个坚强而稳定的政府，不像内阁制那样，需要特殊和几乎是理想的条件才能有最好结果，政府又经常变化和不稳定， 难以形成一个坚强而稳定的政府。考虑到中国目前所需的正是一个坚强而稳定的政府，外御强敌的侵略，同时引导国家循序渐进，度过她获取经验的青年时代，无疑，总统制较内阁制更适合于中国。