2024年4月21日发(作者：dns的服务器地址是多少)

·专栏：标准与法律协同治理·

标 准 科 学

2021年第2期

论推荐性标准实施的法治理念

汪湖泉 陈懿珂

（中国计量大学）

摘　要：我国《标准化法》对“标准化”的定义明确了标准化活动的3个层次：标准的制定、标准的实施以及标准

的监督，体现了标准化作为现代质量治理的重要一环，其所追求的“最佳秩序”开始转向提升实施侧需求的转变

趋势。我国推荐性标准外延复杂，实施场景二元化，这就会导致推荐性标准在实施中会产生信息碎片化、动机内

在冲突、条块分割化的制度问题，因此有必要在推荐性标准实施的法治化建设中树立系统性、规范性、协调性的

理念，通过建立立体化标准实施推广机制、绩效化标准实施评价机制、开放化标准实施参与机制来推进推荐性

标准实施的法治化建设，进而提升质量法治的整体效能。

关键词：标准化，推荐性标准，标准实施，法治理念

DOI编码：10.3969/.1674-5698.2021.02.002

Legal Ideology in the Implementation of Voluntary Standards

WANG Hu-quan CHEN Yi-ke

（China Jiliang University）

Abstract:

The definition of "standardization" in the Standardization Law of China defines three levels of standardization

activities: standard development, standard implementation and standard supervision, which reflects standardization, as an

important part of modern quality management, pursues the "the optimum degree of order" to improve the implementation-

side demands. In China, the denotation of voluntary standards is complex and the implementation scenario is dualistic,

which will lead to the systematic problems of information fragmentation, internal conflict of motivation and fragmentation

in the implementation of voluntary standards. Therefore, it is necessary to establish the concepts of “systematization,

regularization and coordination” in the legal ideology in the implementation of voluntary standards. The establishment

of three-dimensional standard implementation promotion mechanism, performance-based standard implementation

evaluation mechanism and flat standard implementation participation mechanism can promote the law construction of

recommended standard implementation, and then improve the overall governance efficiency of quality legal system.

Keywords:

standardization, voluntary standards, standard implementation, legal ideology

基金项目：国家社科基金项目“私法的自然法方法”（项目编号：15KFX001）、国家市场监督管理总局标准创新管理专项研究项目“标准化法

实施条例修订评估”（项目编号：2020BC00208）的阶段性成果。

作者简介：汪湖泉，法学博士，中国计量大学质量发展法治保障研究中心研究员。研究方向为经济法、中国古代法律史。

陈懿珂，中国计量大学法学院硕士生，质量发展法治保障研究中心助理研究员。

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·Collaborative Governnance of Standard and Law

国际标准化组织对“标准化”的定义为“为了在

特定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题

制定共同使用和重复使用的条款的活动

①

。”我国国

家标准对于“标准化”的定义也是采用此一条国际

标准内容

②

。我国《标准化法》对“标准化”的定义并

未直接给明，而是通过规定“标准化工作的任务”来

界定其外延：“制定标准、组织实施标准以及对标准

的制定、实施进行监督

③

。”从外延上看，国际标准

和国内标准的定义仍然偏重于将制定标准界定为标

准化活动的核心内容，而我国《标准化法》的规定则

明确了标准化活动的3个层次：标准的制定、标准的

实施以及标准的监督，更加具有系统性，体现了现

代标准化制度实践对“最佳秩序”的改造。

在传统标准化的定义中，标准制定的参与各方，

通过统一的制定协商程序，针对标准文本中技术内

容的表达达成一致性意见，从而形成最终标准文本，

并在特定行业领域或地域范围内共同遵循、重复使

用该标准文本。这一定义将标准制定发布前的协商

过程视为标准化的核心内容，关注于标准制定过程的

程序设定和机制建设，强调标准制定参与方的利益

表达，并确保标准最终文本符合各标准制定参与主

体的共同利益，其所谓的“最佳秩序”实际是标准制

定各方信息协同的产物。但是，标准化治理作为现代

质量治理体系的重要一环

④

，标准化所追求的“最佳

秩序”需要更加关注认证认可、检验检测以及其他市

场监管领域等标准实施环节的主体利益表达。

根据制定主体的不同，我国的标准可以被区分

为两大类：政府主导制定的标准和市场主导制定的

标准

⑤

，而政府主导制定的标准则又可以根据强制

力的不同被划分为强制性标准和推荐性标准两大

类，“强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性

标准

⑥

。”其中，推荐性标准包括推荐性国家标准、

行业标准和地方标准，其标准化的主要任务在于通

过此类标准的制定和实施，充分实现和维护其制定

主体公共职责范围内的对应公共利益

⑦

。推荐性标

准实施的法治任务，即是以特定公共利益为导向，

通过明确权利和义务、权力和责任的关系，梳理相

关程序机制，强化推广应用、完善绩效评价、提升

最大化参与等方式，保证推荐性标准实施端的利益

各方可以达致“最优秩序”。

当前，我国推荐性标准的法治建设正在经历从

单一的行政管理体制向多元化社会治理体制的转

变，国家质量治理能力和治理体系的现代化需要在

多元主体框架下建立层次清晰、有机结合的政策法

律制定与实施体系，推荐性标准实施的法治建设已

经成为标准化治理体系建设的重要组成部分

⑧

。同

时，我国的法治建设理念也正由严格法定主义向实

现国家、政府、社会一体化法治建设过渡

⑨

，推荐性

标准实施端的法治建设显然也应当从法治理念的

转型切入，减少高权管制思维，更多依赖治理的多

注：① 原文：activity of establishing, with regard to actual or potential problems, provisions for common and repeated use, aimed at the achievement

of the optimum degree of order in a given context. ISO/IEC Guide 2: 2004, p4。

②“为了在既定范围内获得最佳秩序,促进共同效益,对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件

的活动。”GB/T 20000.1-2014《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用术语》。

③ 《标准化法》第三条第一款。

④ 现代质量治理以质量基础设施（Quality Infrastructure，简称QI）的建设和运行为核心，“质量基础设施是一个由支持与提升产

品、服务和过程质量、安全与环保所需的公共和私营机构及政策、相关法律法规框架以及实践构成的体系。”（The system comprising

the organizations (public and private) together with the policies, relevant legal and regulatory framework, and practices needed to support and

enhance the quality, safety and environmental soundness of goods, services and processes.）这个体系包含了标准化、计量、认可、合格评定、

市场监管诸多治理环节，共同构成现代质量治理的主要制度载体。网址：/documents/quality-infrastructure/，2020

年12月26日访问。

⑤ 政府主导制定的标准包括由国务院标准化行政主管部门主导制定的国家标准、国务院有关行政主管部门主导制定的行业标准以及地方

标准化行政主管部门主导制定的地方标准。市场主导制定的标准包括由社会团体主导制定的团体标准和由企业自主制定的企业标准。

⑥ 《标准化法》第二条第三款。

⑦ “推荐性标准属于政府主导制定，具有公益性”。甘藏春、田世宏：《中华人民共和国标准化法释义》，中国法制出版社2017年版，第58页。

⑧ 2015年国务院《深化标准化工作改革方案》即将“加快标准化法治建设”作为持续推进标准化治理体系和治理能力现代化建设的重要原

则和组成部分。参见《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）。

⑨ 参见刘艺：《国家治理理念下法治政府建设的再思考——基于文本、理念和指标的三维分析》，载《法学评论》2021年第1期。

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元互动和反馈回应的法治理念。与强制性标准以满

足安全和经济社会管理基本需求的公共利益性不

同，推荐性标准的外延复杂，其技术要求所满足的

公共利益需求也更加多元化

⑩

，其实施场景面临着

实施目标的公共性和实施途径的市场化二元结构 ，

11

要进行直接的技术支撑，但是标准的实施主体范围

却更加广泛，包括相关标准的产品和服务领域的监

管部门、企业或其他经济组织、社会团体、消费者

等等。这种归口管理主体与实际实施主体在外延上

的巨大差别，也会带来标准技术内容适用的信息不

对称。

在双重信息不对称影响下，适用推荐性标准的

产品或服务的直接实施主体——生产经营者与消费

者——就显然会因为缺乏完整的标准信息而无法做

出符合自己真实意思表示的标准实施行为。推荐性

标准实施环节存在的这种广泛的信息不对称，会引

发从监管主体到归口技术支撑主体到生产经营者与

消费者的标准实施行为错位，会导致推荐性标准技

术信息传递进路的碎片化，进而直接降低推荐性标

准公益性目标的实现效果。因此，推荐性标准实施

的法治保障机制首先需要树立系统性法治理念，建

立系统性的标准实施信息体系，以平衡各类主体之

间的信息不对称。

1.2 推荐性标准实施推广的立体化法治保障

推荐性标准属于由政府部门主导制定的正式规

则，推荐性标准的公益属性无法经由市场完全供给，

其实施依然依赖于国家强制力的保障，这就需要在

标准化法律法规中明确生产经营者和消费者对于推

荐性标准的文本信息具有知情权和受教育权，要从

立法上肯定市场主体“有可能十分肯定地预见到当

局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据

对此的了解计划他自己的个人事务。”法治化的标

14

这就会导致推荐性标准在实施中会产生碎片化、随

意性、机械性的制度问题。“法治是国家治理体系和

治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效

保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能

最大限度凝聚社会共识。”因此，有必要在推荐性

12

标准实施的法治化建设中树立系统性、规范性、协

调性的理念，在推荐性标准实施的法治建设中保障

最大化的社会参与和共识，全面推进推荐性标准实

施的治理体制转型和治理能效提升。

1 推荐性标准实施的系统性法治理念

1.1 推荐性标准实施的信息碎片化和系统性法治理念

推荐性标准从制定到实施存在双重的信息不对

称。推荐性标准由不同类型的政府部门主导制定，

13

由不同专业技术领域的标准化技术委员会或专家组

起草。事实上，推荐性标准文本的起草、征求意见

和修改完善，主要由标准化技术委员会或专家组掌

握，政府部门往往因为人力成本和时间成本的双重

不足而只能对标准文本的起草环节进行程序性监

督。加之标准文本主要涉及到产品或服务的质量技

术要求，具有高度的专业性，这就导致制定环节政

府部门与标准化技术委员会或专家组之间针对标准

文本的具体内容会出现大量的信息不对称。同样，

推荐性标准制定发布以后，主要由相关专业领域的

政府部门归口管理，标准化技术委员会或专家组需

准实施制度体系在应对复杂的实施主体时，“不可能

只依赖某一个制度，而需要的是一套相互制约和补

充的制度”，因此，为了保证各类标准实施主体能

15

够及时、全面地知晓推荐性标准，并且能够合理、

16

注： ⑩ 推荐性标准的制定范围包括“对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的”“对没有推荐性国家标

准、需要在全国某个行业范围内统一的”，以及“为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊”的技术要求。无论是“基础通用”“行业引

领”“地方自然条件、风俗习惯”等技术要求，其对应的产品或服务，在功能和质量上均应在特定范围内符合标准使用者的公共需

求。各类型推荐性标准的技术要求范围参见《标准化法》第十一条第一款、第十二条第一款以及第十三条第一款。

参见汪湖泉：《国家标准实施促进机制的完善与改进》，载《民主与法制时报》2020年12月26日第3版。

11

《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。

12

13

根据《标准化法》第十一条，推荐性国家标准由国务院标准化行政主管部门主导制定；根据《标准化法》第十二条，行业标准由国务院有

关行政主管部门主导制定；根据《标准化法》第十三条，地方标准由设区的市级以上地方标准化行政主管部门主导制定。

14

哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社1997年版，第73页。

15

苏力：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版，第55页。

16

参见逄征虎：《谈标准的推广活动》，载《大众标准化》2019年第2期。

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合法地使用推荐性标准，有必要重新梳理标准公开、

标准宣贯、标准引用、标准解释、标准试点示范等一

系列推荐性标准实施推广制度之间的关系，建立功

能互补、有机结合的立体化推荐性标准实施推广法

治保障体系。

这是一种具有高度产业风险的标准化异化。政府部

门和标准化技术组织在推荐性标准实施中的这种内

在动机冲突会外化为随意性的标准实施行为，最终

导致推荐性标准的实施效果偏离其应有的公益属

性。

2.2 推荐性标准实施评价的绩效化法治保障

事实上，由于前述的双重信息不对称，推荐性

标准的实施过程高度依赖于政府部门的归口监管和

标准化技术组织的科学自治。因此，有必要树立推

荐性标准实施的规范性法治理念，在推荐性标准实

施的法治化中加强规范机制建设，以推荐性标准实

施的公益绩效为尺度，建立绩效化标准实施评价机

制，约束政府部门的归口管理行为和标准化技术组

织的自治行为，矫正其内在动机冲突带来的行为偏

差，提升推荐性标准实施的整体公益效用。一方面，

要加强社会力量在推荐性标准实施评价中的地位和

作用。尤其是要建立第三方评价机制，建立涵盖检

验检测机构、消费者保护组织、行业技术组织等对

推荐性标准的评价体系，以社会化标准评价机制实

现对国家标准实施权的“分权”“参权”和“监权”，

“监督国家权力依法、正当、有序运作”。另一方

19

2 推荐性标准实施的规范性法治理念

2.1 推荐性标准实施的动机内在冲突和规范性法治

理念

推荐性标准的实施主体范围广、类型复杂，不

同的主体参与标准实施利益动机也会存在一定的内

在冲突。政府部门承担公共产品供给者的角色，主

导制定并归口管理具有较强公共利益属性的推荐

性标准，客观上弥补了逐利性的市场机制无法有效

供给相关标准的漏洞。但是，具有监管职权的政府

官员在指标化的晋升激励之下，其监管行为往往会

与推荐性标准的公益性产生偏差，尤其是2015年深

化标准化改革之前，政府单一供给的标准化模式下，

“重制定，轻实施”，导致推荐性标准供给侧与需

求侧出现结构性不均衡的情况。同时，标准化技术

17

委员会和专家组大多由行业领域内具有市场优势地

位的企业或具有技术领先地位的技术组织组成，企

业或技术组织具有高度的逐利性，其参与实施推荐

性标准的目的往往除了行使科学自治权以外，还有

利用推荐性标准的行政垄断性为自身牟利的动机。

例如：在一些新兴的、技术分工较窄的专业技术领

域，在标准化技术委员会或专家组中具有优势地位

的企业或技术组织，通过把控标准的起草和征求意

见环节，将专利技术内容纳入标准之中，从而形成

标准必要专利问题。对于推荐性标准的实施而言，

18

面，要积极推进对标准化技术组织的规范引导。标

准化技术组织作为标准化领域的科学自治共同体，

其对推荐性标准实施的参与具有关键性影响。有必

要针对标准化技术组织对推荐性标准实施的参与行

为进行公益性绩效评价，保障标准化技术组织在推

荐性标准实施中的中立性。其相关绩效评价指标

20

的设定，既要彰显标准化技术组织在推荐性标准实

施中对政府归口管理部门的监督效用，也要突出标

准化技术组织联合政府实施主体和市场实施主体的

共治作用。

注：

17

一方面，因为市场经济的不断完善，社会分工的日益细化，标准需求日益增长，标准缺口日益扩大。另一方面，我国推荐性标准的制定

周期过长，“标龄”过高，“标准整体水平不高，难以支撑经济转型升级。”参见《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》

（国发〔2015〕13号）。

在标准实施上，技术组织成员之间采用交叉许可的方式，对外则通过实施标准收取高额专利费。参见王平、侯俊军：《从传统标准化

18

到标准联盟的崛起——全球标准化治理体系的变革》，载《标准科学》2020年12期。

19

郭道晖: 《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第69页。

20

标准化技术组织应当具有广泛的代表性，是一种科学自治共同体，其中立性表现在一是应当充分代表其成员的标准实施公共需求，监

督政府的实施监管权力的行使；二是应当发挥其专业优势与政府实施主体及市场实施主体合作共同实现推荐性标准实施的合理治

理。参见张静:《法团主义》，中国社会科学出版社2005年版，第3页。

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2021年第2期

3 推荐性标准实施的协调性法治理念

3.1 推荐性标准实施的条块分割化与协调性法治理念

推荐性标准均由政府主导制定，供给模式单一，

这也就导致政府结构的条块分割化通过单一的行

政供给模式传导到其实施端。这一方面导致在推荐

性标准的实施场景下，政府部门将其在制定中的主

导角色转化为实施中的主导角色，继续推行“中心

化”的单一行政监管模式；另一方面也导致除了制定

主体之外的潜在实施主体——主要包括生产经营者

和消费者——缺乏对推荐性标准实施的有效参与。

“中心化”的推荐性标准实施模式下，不同条块的

政府标准化部门更加关注争夺与其职能范围相关领

域的推荐性标准实施决策权与执行权，对其他领域

的推荐性标准的实施则并不关心。这会导致具有标

准实施权的不同部门在推荐性标准实施监管中产生

监管空白和交叉矛盾，极大地降低推荐性标准实施

的整体性效果。同时，推荐性标准实施的条块分割

21

息合作关系，通过调整主体间性以达致对具有“民

主参与性、自主反思性和回应超越性”的推荐性

22

标准实施法治秩序。通过开放化的法治保障机制建

设，一方面，应当在不同参与者之间达成对推荐性标

准实施参与的利益与义务的共识，应当在不同层

23

级的政府部门之间建立横向的推荐性标准实施协调

机制，重塑实施协调机制的工作规则，灵活运用信息

化平台和数据化手段，保证不同条块的政府部门之

间可以针对同一推荐性标准实施问题达成有效的信

息合作。另一方面，应当充分调动各类实施主体形

成参与的自觉，充分参与推荐性标准实施之中，应

24

当建立多元化的推荐性标准实施信息反馈和监督机

制，畅通实施信息反馈交流渠道，保障各类标准使

用主体的意见表达权和获得信息权，为其自觉参与

实施提供制度保障。建立实施信息反馈结果转化规

则，通过强化实施信息反馈结果转化应用来增强反

馈主体的获得感，从而可以最大限度内激励其参与

实施的自觉性。

也阻碍了政府部门为生产经营者和消费者构建有效

的实施参与机制，导致生产经营者和消费者无法将

推荐性标准在使用过程中的信息和问题及时、准确

地反馈到标准制定端，导致推荐性标准的全生命周

期管理缺失重要一环，实施效果大打折扣。因此，有

必要在推荐性标准的实施参与中树立协调性法治理

念，灵活运用“去中心化”的实施参与工具，建立开

放化的协同机制，在参与主体之间建立开放性信息

合作模式，以调整主体间性为核心重构推荐性标准

实施参与秩序。

3.2 推荐性标准实施参与的开放化法治保障

推荐性标准实施参与的开放化，需要重构政府

标准化实施部门之间的工作关系，也需要重塑政府

与市场主体之间基于推荐性标准实施而形成的信

推荐性标准的实施主体在标准需求上具有公益

性和私益性的双重属性，有必要树立系统性、规范

性、协调性的法治保障理念。推荐性标准实施的法

治保障机制应当完成立体化、绩效化、开放化的重

塑过程，保障不同实施场景下实施主体的公益性标

准需求的实现与表达，并将有关公益性标准需求的

信息及时反馈到制定端，从而实现推荐性标准实施

端和制定端的良性互动，既有助于建立推荐性标准

的全生命周期治理体系，也有助于提升推荐性标准

的公益性治理效能。

（下转第23页）

4 结 语

注： 相关配套政策措施不到位，尚未形成多部门协同推动标准实施的工作格局。”《国务院关于印发深化标

21

“有的标准实施效果不明显，

准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）。

马长山:《市民社会与政治国家：法治的基础与界限》，载《法学研究》2001年第3期。

22

23

“参与者的同意与主体间的承认相联系，并表现出准备承担来自共识的那些同今后交往相关的义务”。［德］哈贝马斯:《在事实与规范

之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，三联书店2003年版，第5页。

24

参见［德］U·伯姆: 《思想的盛宴——与西方著名思想家伽达默尔等对话》，王彤译，浙江人民出版社2001年版，第116～117页。

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