2024年4月21日发(作者：)
2021
年第
4
期
学习
与探索
Study
&
Exploration
No.4,2021
Serial.
No.309
（
总第
309
期
）
十四五
”
时期中国预算绩效管理改革的路径选择
马蔡琛
，
桂梓椋
（
南开大学经济学院
，
天津
300071）
摘
要
：
回眸
“
十三五
”
时期
，
我国预算绩效管理制度建设进程不断加速
，
预算覆盖范围拓宽
，
全面实施预
算绩效管理的新时代开启
，
成果斐然
。
基于我国
“
十四五”
时期预算周期拓展
、
绩效评价
、绩效目标和绩效激
励层面的现实任务
，
勾勒出未来健全预算绩效管理体系的可行路径十分必要
。
面对预算绩效管理改革的新时
代挑战，
应以绩效目标衔接中期财政规划
，
以流程再造推动预算与绩效一体化建设
;
基于防范化解公共风险的
现实需要
，
构建动态可调整的绩效评价目标与指标体系
；
明确第三方评价的责任与定位
，
建立预算绩效评价准
则体系和行业规范
；
绩效审计与政府会计改革同步发力
，
建立预算绩效管理良性闭环。
关键词
：
“
十四五
”
时期
；
预算改革
;
预算绩效管理
中图分类号
:
F812.3
文献标志码
:A
文章编号
：1002-462X
（
2021
）
04-0104-07
2021
年是
“
十四五
”
规划的开局之年
,
我国正
期的历史经验
，
结合
“
十四五
”
时期的新发展特
处于
“
两个一百年
”
奋斗目标的历史交汇节点
，
急
点
，
厘清当前预算绩效管理改革的现实任务与时
代挑战
,
探讨构建预算绩效管理新格局的可行路
需统筹
“
百年未有之大变局
”
带来的全新挑战和
高质量发展阶段的新特征新要求
,
开启全面建设
社会主义现代化国家的新征程
。
在
“
建立全面规
径显得尤为必要
。
范公开透明的预算制度
”
的纲领指导下
,
过去五
一
、
“
十三五
”时期预算绩效管理改革的回顾
与评价
年中
,
我国预算绩效管理改革制度建设加速推进
,
全口径预算管理
、
全面实施预算绩效管理
、
试点编
“
十三五
”
时期
，
在新
《
预算法
》
及
《
预算法实
制中期财政规划等改革
，
取得了许多突破性进展
,
也为
“
十四五
”
时期现代预算制度的建设打下了
施条例
》
《
国务院关于深化预算管理制度改革的
决定
》
《
中共中央国务院关于全面实施预算绩效
坚实的基础
。
2020
年
10
月
,
党的十九届五中全
会通过了
《
中共中央关于制定国民经济和社会发
管理的意见
》
、
党的十九大关于全面实施绩效管
理等一系列决策部署和指导下
,
预算管理改革成
展第十四个五年规划和二
O
三五年远景目标的建
议》
（
简称
“
《
建议
》
”
）
，
明确提出要
“
深化预算管
理制度改革
，
强化对预算编制的宏观指导
。
推进
果斐然
,
突出体现在如下三个方面
。
（
一
）
制度建设进程加速
:
基于新预算法及其
实施条例的考察
在党中央一系列方针的指引下
，
我国的预算
法制化和预算约束刚性化不断提速
。
自
2015
年
财政支出标准化
，
强化预算约束和绩效管理
。
”
在
这个重要的历史节点
，
如何充分吸收
“
十三五
”
时
开始实施新
《
预算法
》
以来
，
新
《
预算法实施条例
》
征求意见稿历经五年修改
，
于
2020
年
10
月正式
基金项目
：
国家社会科学基金重大项目
“
新时代中国
预算绩效管理改革研究
”
（
19ZDA071
）
。
作者简介
:
马蔡琛
，
1971
年生
,
南开大学经济学院教
实施
，
共同构成了中国预算的顶层法律约束
，
在中
国预算法治领域实现了跨越式发展
。
授
、
博士生导师
;
桂梓椋
,1995
年生
,
南开大学经济学院博
新
《
预算法
》
及实施条例从预算的编制周期
、
收支范围
、
编制内容
、
管理职责
、执行要求等方面
士研究生
。
-
104
-
细化规范预算管理
，
强化预算的完整性
,
扎实提升
预算治理能力
，
回应了建立现代预算管理制度
、
全
面实施预算绩效管理的现实需要
。
预算由单纯的
资源分配工具
，
转变为约束和管理政府活动的工
具
。
在新
《
预算法
》
及
《
实施条例
》
出台之前
,1994
年
《
预算法
》
颁行于计划经济向市场经济转轨时
期
,
具有较强的管理和调控色彩⑴
。
为了适应推
进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要
，
建立起符合
“
全面规范
、
公开透明
”
要求的预算管
理机制
，
新
《
预算法
》
和
《
预算法实施条例
》
互为表
里
，
共同构筑起预算管理的顶层设计体系
,
体现了
预算监督从合规控制到预算法治的重要转变
，
作
为
“
上位法
”
，
为预算绩效管理提供了法理基础
。
（
二
）
预算覆盖范围拓宽
:
基于全口径预算绩
效的考察
“
全口径预算
”
是我国经济体制转轨过程中
逐步形成的一个特殊概念
,
是建立现代财政制度
的关键内容和实现国家治理现代化的重要标
志
⑵
。
2015
年修订的新
《
预算法
》
第一次从法律
层面就一般公共预算
、
政府性基金预算
、
国有资本
经营预算
、
社会保险基金预算
“
四本预算
”
的完
整
、
独立性作出了刚性约束
,
也是第一次从法律层
面确立了全口径预算的地位
。
为了更好发挥预算
管理体系作为国家治理基础和重要支柱的历史使
命
，
在强化四本预算各自功能的基础上
,
加强其整
体性
，
对于提升全口径预算管理水平具有重要的
意义
［
3
］
。
2017
年
，
党的十九大根据全口径预算的
多年实践
,
进一步提出了
“建立全面规范透明
、
标
准科学
、
约束有力的预算制度
，
全面实施绩效管
理
”
的现代预算制度建设目标
，
这标志着全口径
预算管理转入规范化
、
标准化和绩效化的新建设
阶段
。
在
“
十三五
”
时期
，
我国预算管理覆盖的范围
进一步拓宽
,
政府预算内容的完整性和规范性都
得以提升
。
过去五年期间
，
根据
《
关于印发推进
财政资金统筹使用方案的通知
》
等一系列规定
，
水土保持补偿费
、
政府住房基金
、
无线电频率占用
费
、
铁路资产变现收入
、
新增建设用地土地有偿使
用费等
8
项政府性基金预算项目转列一般公共预
算
】
4
］
［
5
］
，
政府性基金预算
、
预算稳定调节基金
、
国
有资本经营预算调入一般公共预算的力度持续加
大
。
财政部先后印发了国有资本经营预算管理暂
行办法
、
预算编报办法
、
预算支出管理暂行办法和
政府投资基金暂行管理办法等法规条例
，
大力推
进四本预算的规范化编制和科学管理
。
但是四本
预算的具体衔接仍有待进一步落实
,
专门规范以
及绩效管理办法也处于缺位状态
。
（
三
）
预算绩效管理新时代开启
:
基于全面实
施预算绩效管理的考察
2018
年
9
月颁布的
《
中共中央国务院关于全
面实施预算绩效管理的意见
》
明确要求
,
“
力争用
3~5
年时间基本建成全方位
、
全过程
、
全覆盖的预
算绩效管理体系
",
标志着我国预算绩效管理迈
入新时代
。
同年
11
月
，
财政部发布了
《
关于贯彻
落实
〈
中共中央国务院关于全面实施预算绩效管
理的意见
〉
的通知
》
,
强调在预算编制环节突出绩
效导向
，
在预算执行环节加强绩效监控
,
在决算环
节全面开展绩效评价
，
强化绩效评价结果刚性约
束
,
推动预算绩效管理扩围升级⑹
。
当前
，
预算管理一体化建设正高歌猛进
,
而预
算管理一体化改革所构建的新机制恰恰是
《
预算
法实施条例
》
修订的重点内容
，
也符合预算绩效
管理全覆盖的现实需要
。
2020
年
2
月
，
财政部发
布
《
预算管理一体化规范
》
及其配套的系统技术
标准
,
初步建立了各级预算管理统一的业务规范
和系统建设标准
。
以此为契机
，
将制度规范与信
息系统建设紧密结合
，
一方面有利于央地预算的
协同管理
,
提高预算系统的响应效率和能力
;
另一
方面有助于打通不同部门间的数据壁垒
，
夯实财
政大数据治理的基础
。
譬如
,
辽宁省
2021
年预算
评审范围目录主要包括运转类经费项目
、
中央和
省级专项资金项目
，
以及中央
、
省
、
市共同事权项
目等
3
大类共
70
项
,
为一体化预算评审新机制提
供了良好的数据基础⑺
。
在制度规范方面
，
“
十三五
”
期间
，
财政部先
后印发了
《
中央部门预算绩效目标管理办法
》
《
地
方财政预算执行支出进度考核办法
》
《
中央国有
资本经营预算管理暂行办法
》
《
中央部门预算绩
效运行监控管理暂行办法
》
《
中央企业国有资本
经营预算支出执行监督管理暂行办法
》
《
项目支
-
105
-
出绩效评价管理办法
》
《
政府和社会资本合作
（
PPP
）
项目绩效管理操作指引
》
等多项制度规
范
，
进一步将预算绩效管理改革落到实处
。
为进
一步强化预算约束和绩效管理
，
在未来的一段时
期
,
“
全面预算绩效管理
”
依然将延续当前的强劲
发展态势
，
有望在我国预算绩效管理改革的宏大
画卷中留下浓墨重彩的一笔
。
二
、
“
十四五
”
时期预算绩效管理改革的现实
任务与未来挑战
“
十四五
”
时期是全面建成小康社会之后
,
开
启第二个百年奋斗征程的第一个五年
。
综合分析
现代预算制度的发展与演化趋势
,
预算绩效管理
改革也应基于
“
推动高质量发展为主题
,
深化改
革为主线
,
改革创新为根本动力
”
的基本目标
，
锚
定
2035
年基本实现社会主义现代化的远景目标
，
紧抓新时代的时代特点与主要矛盾
，
统筹推进
。
（
一
）
预算周期拓展层面
：
中期规划视野下的
预算绩效管理
政府预算是一个国家调动和分配财政资源以
实现国家战略目标的重要计划工具
，
中期财政规
划则可以帮助决策者保持总体承受能力和政策优
先次序的平衡
。
进入
21
世纪以来
,
出于应对公共
债务水平上升与提升财政可持续性的需要
，
许多
国家纷纷开展中期预算框架
（
MTBF
）
实践
，
以加
强财政纪律
、
增加财政系统的透明度⑻
。
从传统
的年度平衡走向跨年度的中期平衡
（
或周期平
衡
）
，
也成为当前各国预算改革的潮流
。
结合发
展中国家和转轨国家的实践
，
引入中期财政规划
的实际过程中仍有很多需要进一步克服的困难
。
长期以来的传统预算年度平衡决策过程
，
大
大受限于预算年度和赤字规模的限定
。
《
建议
》
要求
“
搞好跨周期政策设计
，
提高逆周期调节能
力
”
。
考虑到财政政策本身具有中长期持续性
,
实施政策的绩效结果也往往难以在年度预算中完
全体现
。
因而从理论上说
，
实行周期性预算平衡
,
将时间维度由
“
年度
”
拓展至
“
中期
”
，
建立起
3
-
5
年的中期尺度预算绩效管理机制
，
将是更优的选
择
。
这同样对决策者提出了更高要求
，
在考虑短
期绩效的同时
，
应将中期时间跨度内产生的绩效
-
106
-
也纳入决策的考量因素
。
值得注意的是
，
预算的编制与执行过程一般
是在年度范畴内进行
，
目前我国施行的中期财政
规划是三年滚动编制
,
国民经济与社会发展规划
则是五年为期
，
两者之间存在周期错配的问
题
［
9
］
。
一旦年度预算与中期范畴的政策和计划
之间相互脱节
，
便容易出现年度绩效表现良好但
政策和计划却未能完成的现实窘境
。
一方面
，
如
果
“
一刀切
”
地以年度尺度来衡量预算绩效
，
忽视
中长期绩效目标的完成
，
可能引致决策者过度追
求短期行为的绩效结果
;
另一方面
，
财政政策本身
的影响具有持续性
，
中长期财政规划和经济周期
下的跨年度预算绩效难以准确度量
，
容易出现绩
效管理的
“
真空区
”
。
此外
,
经济周期的确定往往
具有事后性
,
事前预测难度很大
。
中期财政规划
则具有前瞻性
，
往往与绩效目标和国家政策取向
挂钩
,
至少需要对年度预算后的两年规划进行预
测与调整
。
“
十四五
”
时期正处于改革攻坚期
，
经
济形势预测难度较高
,
这也对预算资金绩效跟踪
监控和预算执行偏差及时调整提出了更高的要
求
［
10
］
。
（
二
）
预算绩效评价层面
:
基于第三方评价责
任困境的考察
随着公民对于
“
政府如何花钱
”
问题关注的
升温
,
如何在预算决策与执行过程中进一步强化
公民参与的形式和途径
，
完善受托责任监督机制
，
受到越来越多的重视
。
一方面
，
目前
，
通过新
《
预
算法
》
，
明确将公民作为独立主体引入预算过程
。
针对预算活动中的违法行为
，
公民可依法向有关
国家机关进行检举
。
从法律层面
,
为公民参与预
算过程提供了有力依据
。另一方面
，
为了弥补传
统绩效自评的自我监督力度不足
，
规避政府部门
既是
“
答题人
”
又是
“
判卷人
”
的角色冲突
,
第三方
评价作为一种更加符合
“
价值中立
”
原则的绩效
评价机制
，
正如火如荼地展开实践
。
如何更好地
保障第三方评价结果的真实性
、
有效性
、
客观性
,
厘清第三方评价的角色定位和具体责任
,
提升绩效
评价效率
、
能力与效果
,
更好地规范
、
丰富和完善公
民参与预算管理过程
，
仍有待进一步审慎考量
。
在全面实施预算绩效管理的背景下
，
第三方
评价作为传统绩效评价手段的重要补充
,
拥有重
大的发展机遇和巨大的发展潜力
。
如何对当前广
受追捧的第三方评价行为进行有效监管和规范
,
特别是如何应对第三方评价中的责任界定困境
,
已然成为理论界和实务界关注的焦点
。
2021
年
2
月
，
财政部印发了
《
关于委托第三方机构参与预
算绩效管理的指导意见
》
，
明确指出应
“
坚持权责
清晰
、
主体分离
”
的基本原则
，
合理界定第三方绩
效评价主体的责任关系
。
第三方评价的这种责任关系
，
实质上属于委
托
一
代理关系
。
从理论上看
，
政府部门属于委托
方
,
而第三方机构属于代理方
。
第三方评价活动
是通过评价合同的形式向委托方负责的
，
因而也
是以满足委托方的诉求作为其评价活动目标的
。
但从绩效改进的角度考虑
,
被评价方可能会因为
希望获得较好的评价结果而提供虚假的产出信
息
，
或逃避绩效责任而将违约责任推脱给代理方
。
代理方也可能为了满足被评价方的绩效改进目
标
,
提供失实的绩效评价结果
。
这种
“
猫鼠合谋
”
的可能性
,
需要通过建立和完善外部监督机制
,
紧
抓违法成本这个
“
牛鼻子
”
，
从法律法规的顶层设
计上来防范
。
此外
，
应厘清不同阶段
、
不同情况下
的违约责任由谁承担
，
尽可能避免由于责任界定
不清所招致的责任推诿问题
。
关于评价责任与费用成本的平衡问题
，
预算
绩效管理中引入第三方工具的初衷和终极目标
,
是
“
花最少的钱达到最好的绩效结果
”
，
是实现预
算资金的绩效改进
，
而不是追求预算绩效评价形
式上的丰富与华丽
。
因而
,
涉及具体项目支出的
绩效评价时
,
就会面临第三方的评价责任与费用
水平的平衡问题
。
第一
，
对于同等工作量的两个项目而言
,
涉及
预算资金规模较小的项目
，
若是从其本就不富裕
的资金中再划分出一块用于第三方绩效评价
，
其
支付的成本是否能够由足够的绩效改进来弥补
。
这其实是一个悖论
。
本来是为了提高开支效率和
效果进行的活动
,
反倒可能增加了绩效压力和项
目成本
,
如何应对这种矛盾命题是值得进一步思
考的
。
第二
,
对于不同资金规模的项目进行评价
，
采
用同样的评价体系和评价力度
、
付出同样的评价
精力和时间成本是否必要
。
与我国重点税源和重
点财源分类管理类似
，
是否可以对数量相对较少
、
资金规模却较大的重点项目与数量相对较多
、
资
金规模却较小的其他项目区别性评价
，
通过关键
绩效指标体系的设立来减少绩效评价的压力
，
即
采用关键绩效指标
(KPI)
的评价方式
，
达到降低
绩效评价成本的效果
。
(
三
)
预算绩效目标层面
:
响应对冲公共风险
的需要
当今世界正经历百年未有之大变局
,
全球正
进入一个具有高度不确定性的时代
。
“
十四五
”
时期
,
全球经济受疫情后衰退冲击
,
经济和金融
危机风险抬头
，
这些都将成为我国未来发展中的
公共风险
。
“
十四五
”
时期
，
如何在保障经济中高
速增长
、
高质量发展的同时
，
以财政政策为
“
稳
定器
”
，
通过财政风险与公共风险的适度权衡
,
实现对冲公共风险的兜底功能至关重要
。
通过预
算绩效管理改革
，
充分发挥预算的宏观政策指
导功能
，
把国家发展的不确定性转化为确定性
，
成
为建立现代财税体制
、
提高预算管理水平的关键
问题
。
实际上
，
绩效目标最重要的特征就是
“
提供
相对固定的标的
”
，
它充当着公共资金支出与国
家战略
、
政策规划的纽带
。
我国采用的是中央
、
省
、
市
、
县
、
乡五级大纵深式财政治理结构
,
这种央
地财政关系更易于风险在内部纵向传导和横向扩
散
，
预算绩效目标与指标体系存在纵向的高度相
似性
，
客观上更难以抵御公共风险的侵蚀与传导
。
因而可以借助评价目标和指标体系
，
在风险分析
和预测框架内
，
构建动态可调整的绩效评价目标
与指标体系
，
以对冲和防范公共风险
。
但这一过程也面临许多现实问题
。
第一
，
公
共风险并非已然实际发生的问题
，
但一旦发生
，
就
会切实转换为政府必须承担的公共责任
［
11
］
。
如
欲提前防范公共风险
，
通过预算绩效管理制度编
织
“
安全网
”
，
首先需要回答和解决以下问题
:
是
否可以判断可能发生哪些公共风险
？
是否可以提
前描绘未来的风险情景
？
不同类型的风险如何区
分优先级
？
这些公共风险可能产生哪些预期影
-
107
-
响
？
这种预测本身就是存在相当难度的
，
也给绩
效目标的刻画增加了困难
。
第二
，
在
“
十四五
”
时
期
，
深化预算绩效管理改革的工作重点之一就是
绩效指标体系的建设
，
而绩效指标又离不开绩效
目标的统领
。
特别是中期视角下的绩效目标
，
与
国家战略目标的联系更为紧密
，
较于短期绩效目
标具有更强的潜在风险承受能力
。
然而
，
在实际
绩效管理工作中
,
容易出现过度强调绩效指标体
系的完备性
,
而在绩效目标的制定上草率了事的
问题
。
故应将预算绩效管理的重心适当在全过程
中前移
，
防范绩效目标与国家政策计划的脱节
。
（
四
）
预算绩效激励层面
:
旨在提升预算绩效
管理质效
遵循
“
以人民为中心
”
的初心和使命
,
为了使
预算方案更能够反映公民的呼声和需要
,
多措并
举深化预算问责
，
成为新时代预算绩效管理改革
的重要特点
。
完善的问责与激励机制
，
是保障预
算资金使用效率的重要支撑
。
绩效管理并不单单
是为了实现资金使用的合规性
、
安全性等浅层目
标
，
更要建立起能够通过绩效管理闭环实现绩效
结果正向改进的良性机制
。
综合考虑经济从高速增长阶段转向高质量增
长
、
国际经贸摩擦加剧
、
地方隐性债务风险逐渐积
累等问题
,
如何避免陷入过度追求评价形式的
“
绩效装饰预算
”
误区
，
改进绩效信息与预算决策
弱相关的
“
绩效影响预算
”
，
并探求长期视野下依
据绩效结果进行资金分配的
“
绩效决定预
算
”
［
⑵
，
都可归结于绩效激励与问责机制的设计
和完善
。
但绩效激励机制的设计是一个相当复杂的命
题
。
一方面
，
只有将绩效结果与激励机制挂钩
，
以
绩效结果作为预算分配的重要依据
，
才能够在动
态周期环境中
，
将绩效提升的目标真正嵌入预算
管理流程
。
另一方面
，
如果预算部门完全以绩效
结果和资金结余情况来判定业务部门的工作成
效
，
并据此分配下一年度预算
，
在多期动态环境
下
，
可能会出现阻滞资金效率提升的
“
棘轮效
应
”
。
①
因为通过提高绩效节约的资金
，
反倒会推
升下一期的绩效预期
，
造成下期预算资金增量的
削减
［
13
］
。
类似地
，
过度追求绩效目标的短期效
-
108
-
果
,
也可能引发负向激励风险
。
如何应对这种激
励机制中的两难抉择
,
建立预算绩效管理良性闭
环
,
仍需要进一步的尝试与探索
。
三
、
健全预算绩效管理体系的路径选择
（
一
）
以绩效目标衔接中期财政规划
，
以流程
再造推动预算与绩效一体化建设
通常来说
，
公共支出政策的效果难以在单一
年度内加以准确测度
，
因而将预算绩效管理的周
期由年度向中期拓展是必要的
。
而周期拓展需要
以预算绩效目标为抓手
，
将中期财政规划与中期
预算绩效管理紧密联系起来
。
针对跨年度预算平
衡机制中可能出现的周期性错配问题
，
应尝试以
相对固定的绩效目标作为纽带
，
提升财政规划周
期
、
经济周期
、
政策周期之间的均衡性
。
具体操作上
，
对于短期项目而言
,
应注意盯准
“
建立现代化财税金融体制
”的中长期经济和社
会发展目标
。
而对于在一个预算年度内难以完成
的项目或支出计划
,
进一步强化中期财政规划和
国家发展规划与年度预算编制的衔接
,
以中期目
标约束年度预算绩效
，
为预算绩效的评判提供标
准和范本
。
一方面
，
通过中期尺度上的绩效评价
,
统筹考察跨年度支出绩效
;
另一方面
，
依据中期财
政规划中的政策
、
计划和项目之优先性排序
,
将绩
效目标逐级分解细化至各预算编制部门
，
以滚动
调整的年度绩效目标
，
保障更长周期内的支出
绩效
。
针对绩效管理的质量控制重心向预算循环后
端偏移的问题
,
应尝试预算绩效管理流程的优化
。
在目前采用的
“
二上二下
”
预算编制流程中
，
绩效
目标主要体现在
“
一上
”
和
“
二上
”
部门上报的预
算建议草案中
，
譬如
“
三保
”
等重要项目的预算将
优先从
“
一上
”
纳入
“
二上
”
，
其余项目根据优先级
依财政部门下达的预算控制限额而酌情纳入
。
因
而
，
首先可以考虑通过绩效目标与预算编制流程
的同步
，
推进事前绩效评价与预算编制的结合
。
①
棘轮效应
，
指当以过去业绩作为下期任务量的标
准时
，
越努力越会提高未来标准
，
反倒会削减努力的积
极性
。
在
“
一上
”
环节进行绩效目标评审
，
从预算流程的
起点把握预算管理与绩效管理的契合性
、
融合性
与协同性
。
其次
，
充分把握部门预算绩效的整体
性
,
适当增加
“
一下
”
与
“
二上
”
环节之间部门重新
编制预算的时间
，
细化预算编制内容
，
安排精细核
算的分类支出
，
便于人大机关对其预算执行和绩
效情况进行审批和监督
。
最后
，
规范
“
二上
”
与
“
二下
”
环节之间的人大预算绩效监督内容
，
通过
人大对于上期预算绩效情况
、
当期预算绩效目标
和标准的审查
,
将绩效理念融入预算审批过程
,
从
而构成预算绩效管理的闭环系统
。
（
二
）
基于防范化解公共风险的现实需要
，
构
建动态可调整的绩效评价目标与标准体系
未来一段时间
，
公共风险的应对
、
化解和防范
将是重点任务
,
必须守好系统性风险的底线
,
化解
短期风险
，
防范长期风险
。
从预算绩效管理的视
角出发
，
“
十四五
”
时期对冲公共风险的重点工
作
，
应立足于公共风险的分析预测框架和对冲公
共风险的绩效目标及标准体系
。
在绩效目标和标
准的设定上
,
应从增加确定性和动态调整两个维
度发力
。
第一
，
要结合公共风险分析和预测框架
,
对重
点领域公共风险进行充分描绘
。
一是通过充分勾
勒公共风险未来情景
,
实现关键风险预警点的预
测
,
并设置相应的预算绩效风险标准
。
构建起预
算绩效风险防范机制
，
对于绩效目标实现出现重
大偏差
,
触及风险预警标准的
,
及时予以纠正或及
时止损
，
最大限度保障预算资金使用的安全
、
有
效
。
二是充分利用预算绩效信息平台
，
借助数据
库
、
项目库
、
指标库的数据分析功能
，
通过海量数
据的实时动态监测和处理
，
提高预测精度
。
通过
信息平台系统联网和数据共享
，
实现绩效偏差自
动预警和评分标准的自动修正
（
甚至智能生成调
整报告）
，
设置公共风险
“
警戒线
”
。
第二
,
加强绩效目标和标准的动态可调整性
。
公共风险本身具有较强的不确定性
，
但一个预算
年度内的绩效目标本身则是相对稳定的
。
预算绩
效管理的周期过程应为
“
过去绩效情况
一
未来预
期的公共风险
一
预算绩效目标和标准的调整
一
瞄
准绩效目标展开绩效评价
一
绩效结果
”
的新闭
环
，
将绩效目标和标准的调整嵌入既有的预算绩
效管理过程
,
保证在标准约束下的支出灵活性以
及标准动态调整的可操作性
。
（
三
）
找准第三方评价定位
,
建立预算绩效评
价准则体系和行业规范
第三方机构与委托方的评估目标常常出现定
位偏差
，
第三方评价最为重要的优势就是承担了
“
判卷人
”
的角色
，
但若要追求
“
健全以绩效为导
向的预算分配体系
、
加强事前绩效评估
”
［
⑷
，
就
不能止步于此
。
除了事后绩效评价之外
,
还应充
分理解和赋予第三方事前和事中绩效评价的权限
与责任
。
第三方机构有时仅仅为政府部门提供绩
效结果的规范化评价报告
，
有时却不得不担任政
府绩效报告的
“
装修设计师
”
，
这反映出当前第三
方服务的核心定位不清问题
。
此外
，
提供绩效报
告的性质是属于
“
鉴证
”
抑或
“
咨询
”
，
所对应的责
任也具有实质上的区别
。
如果是前者
，
是需要承
担相应的鉴证类法律责任的
，
报告的内容也往往
会更为简化
;
而咨询类报告
,
则更多扮演着辅助公
共决策的角色
，
提供的是参考咨询意见
,
两者责任
负担并不相同
。
针对这种角色定位和责任界定不清晰的问
题
，
第一
，
可考虑建立一套专门的绩效评价准则体
系
,
对绩效报告中可能出现的结论性意见作出具
体的规范
。
这样既可以保障不同评价项目的可比
性
，
也可以避免由于目标定位偏移导致的评价责
任转移
。
第二
，
建立起第三方评价的行业规范
。
主要包括两个层次的含义
,
一是进一步完善诸如
《
关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导
意见
》
等法规体系
，
从顶层设计上明确第三方评
价的角色责任
。
建立与不同定位的第三方评价相
对应的评价报告内容规范
,
并对其责任予以原则
性界定
。
二是建立起绩效评价行业协会及操作规
范
,
通过绩效评价对象的遴选
、
评价标准和指标的
制定
、
绩效评价工作的实施
、
绩效评价数据的处理
和归档
、
绩效评价报告的提供等方面的统一规范
,
对评价结果的质量建立起统一的评判标准
。
此
外
,
在责任与成本的平衡问题上
，
应关注第三方评
价的质量与成本均衡问题
,
设计覆盖各行业领域
的统一
、
科学
、
合理的费用标准
，
防止绩效评价成
-
109
-
为众多中间机构争夺分食的
“
唐僧肉
”
。
(
四
)
绩效审计与政府会计改革同步发力
，
建
立预算绩效管理良性闭环
从预算绩效管理系统优化的视角
,
预算绩效
管理改革不应由财政部门单兵推进
,
而应是绩效
审计与政府会计改革协同推进
。
绩效审计改革与
预算绩效管理改革实质上具有相通性
，
绩效审计
的意义在于推动被审计单位的绩效改进
、
促进预
算绩效管理
。
通过将绩效结果与预算分配相勾
稽
，
可进一步发挥审计机制的监督导向以及保障
经济社会健康运行的
“免疫系统
”
功能
。
而政府
会计系统所产生的各类财务信息是绩效评价中最
为重要的原始信息
，
直接影响着财务类和经济类
指标的评价
。
为了进一步强化绩效审计
、
政府会计
、
预算绩
效管理改革的融合性和契合度
，
在绩效审计改革
方面
，
应强化绩效跟踪审计
。
对政府宏观政策的
层层落实情况进行跟进
、
防止偏离政策目标是审
计的重要职责
。
目前的绩效审计一般偏向于对资
金的合规性
、
效率性
、
效果性等显性现象的评价
,
应充分考虑绩效结果的归因性问题
。
某个绩效结
果的出现往往是多因之果
,
需要考虑过往可能产
生的累积效应
，
切中问题要害
。
通过对项目绩效
的跟踪审计
,
强化预算绩效结果的应用和改进
,
建
立预算绩效管理良性闭环
。
在政府会计改革方面
，
应充分依托会计核算
系统
。
在充分利用政府会计核算体系所生成之绩
效信息的基础上
，
要进一步丰富政府财务综合报
告中所包含的绩效信息
。
特别地
，
从全口径预算
的绩效管理角度考虑
，
对国有资本经营预算和政
府性基金预算可以与政府会计提供的财务报告建
立起关联体系
，
有重点地进行预算绩效评价
。
如
针对重要支出领域或特殊性问题
,
实施穿透式的
全过程绩效评价
;
而对于一般性的项目支出
，
则充
分依托财务报告提供的信息
，
采用关键绩效指标
的简洁性评价方式
。
预算是政府的血液
，
是国家治理体系和治理
能力现代化的重要支撑
,
而追求效率则是人类生
活的永恒主题
。
预算绩效管理在中国正呈现方兴
-
110
-
未艾之势
。
我们有理由相信
，
事关
“
如何用好百
姓钱
”
的预算绩效管理改革
,
必将在
“
十四五
”
时
期谱写出更为绚烂的新时代篇章
。
参考文献
：
[1]
刘剑文
:
《
由管到治
:
新
〈
预算法〉
的理念跃迁与制
度革新》
,
《
法商研究
》
2015
年第
1
期
。
[2]
徐翰威
、
徐全红
:
《
预算法运行中的全口径预算管理
问题研究
》
,
《
财政监督
》
2019
年第
6
期
。
[3]
于树一
:
《
经济新常态下发挥
“
四本预算
”
整体功能
的探讨
》
，
《
财贸经济
》
2016
年第
10
期
。
[4]
《
国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通
知
》
，
http:
/
/
www.
mof.
gov.
cn/zhengwuxinxi/zhengce-
fabu/201506/t20150619_1259147htm
。
[5]
财政部预算司
:
《
深化财政改革加快建立现代财政
制度》
，
《
中国财政
》
2020
年第
21
期
。
[6]
《
关于贯彻落实
〈
中共中央国务院关于全面实施预
算绩效管理的意见
〉
的通知
》
，
/
zhengceku/2018-12/31/
content_
。
[7]
《
辽宁省财政积极构建一体化预算评审新机制
》
，
http
:
/
/
tzps.
mof.
gov.
cn/
j
ingyanj
iaoliu/
202010/
1202010
12_
。
[8]
Barrios
S
,
Schaechter
A
,
“
Gauging
by
Numbers
:
A
First
Attempt
to
Measure
the
Quality
of
Public
Finances
in
the
EU
”
,
Directorate
General
Economic
and
Financial
Affairs
(
DG
ECF/N
)
,
European
Commission
,
2009.
[9]
马蔡琛
:
《
现代预算制度的演化特征与路径选择
》
，
《
中国人民大学学报
》
2014
年第
5
期
。
[10]
崔惠玉
、
周伟
:
《
中期视野下预算绩效管理改革的
思考
》
，
《
财政研究
》
2020
年第
1
期
。
[11]
刘尚希
:
《
树立以风险为导向的预算理念
》
，
《
经济
与管理评论》
2021
年第
1
期
。
[12]
马蔡琛
：
《
2020
后的预算绩效管理改革前瞻》
，
《
人
民论坛
•
学术前沿
》
2020
年第
14
期
。
[13]
马蔡琛
:
《
变革世界中的政府预算管理》
，
北京
：
中
国社会科学出版社
2010
年版
，
第
109-114
页
。
[14]
刘昆
:
《
建立现代财税体制》
，
《
〈
中共中央关于制
定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二
O
三五年远景目标的建议
〉辅导读本
》
，
北京
:
人民出
版社
2020
年版
，
第
272-279
页
。
[
责任编辑
：
房宏琳
]
发布者：admin，转转请注明出处：http://www.yc00.com/web/1713693394a2299693.html
评论列表（0条）