2024年4月3日发(作者：)
第
48
卷第
6
期
2020
年
12
月
陕西林业科技
Shaanxi
Forest
Science
and
Technology
Vol48
No6
Dec.
2020
国家储备林建设浅析
温臻
(陕西省林业科技推广与国际项目管理中心
，
西安
710048
)
摘
要
：
国家储备林是关乎国家木材安全和生态安全的一项国策
。
本文从国家储备林的建设背景和意
义
，管理体制
、
运行机制和融资机制等方面进行了阐述
，
并就国家储备林建设项目实践过程中遇到的一
些问题进行了深入思考,并在管理层面和规避
PPP
运行风险方面提出一些合理建议
，
希望能对我国储
备林建设发展有所裨益
。
关键词
：
国家储备林
；
木材安全
；
生态安全
；
PPP
融资模式
中图分类号:
S725.
7
文献标志码:
A
文章编号
=
1001-2117(2020)06-0094-04
Thoughts
on
National
Reserve
Forest
Construction
WEN
Zhen
(Shaanxi
Forestry
Extension
and
International
Project
Management
Centn
,
Xtan
,
Shaanxi
710048)
Abstract
:
National
reserve
forest
is
a
national
policy
related
to
national
timber
security
and
ecological
security
.
Based
on
the
construction
background
and
significance
,
management
system,
operation
mechanism
and
financing
mechanism
of
national
reserve
forest
were
expounded,
and
problems
encoun-
teredinthepracticewerediscussed
Somereasonablesuggestionson
managementandavoidingPPP
operationrisk
wereputforward
，
hopingtobebeneficialtotheconstructionanddevelopmentofna-
tionalreserveforestinChina
Keywords
：
Nationalreserveforest
；
timbersecurity
；
ecologicalsecurity
；
public
—
privatepartnerships
国家储备林建设是为了保障我国木材安全
,
缓解珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺
，
1
国家储备林建设背景和意义
1.
1
储备林建设背景
增加立木储备
，
改善生态环境建立的一项国策
。
自国家储备林建设项目开启以来
，
在党中央
、
国务
国家储备林也称后备林
，
是为满足社会经济
发展和人民生活的需求,在自然条件适宜地区
，
通
院咼度重视下
，
尤其在
2013
年中央一号文件提出
“
加强国家木材战略储备基地建设
”
之后
，
国家储
备林建设已上升为国家的重要战略决策
，
标志着
木材战略储备成为国家林业建设的制度
，
成为建
过人工林集约栽培
,
现有林改培
、
抚育及补植补造
等措施
，
营造和培育的工业原料树种
、
乡土树种
、
珍稀树种和大径级用材树种等多功能林
，
提升林
设生态文明和美丽中国的重要内容
［
1
］
o
随着国家储备林建设的推进
，
国家储备林建
设试点及示范区域正在逐年扩大
，
取得了初步成
业综合生产能力
，
提高木材供给数量和质量
，
解决
生态安全与木材需求之间的矛盾
，
协调和维护生
态安全与保障木材间的平衡
［
2
—
3］
。
木材安全是关系生态文明和社会主义现代化
建设的重大战略问题
。
我国是木质林产品生产和
效
，
在储备林划定
、
基地建设
、
树种规划等方面积
累了一定经验
。
但仍面临诸多问题需要解决，
本
文从阐述国家储备林建设背景
、管理体制、
运行机
消费大国
，
同时也是国际木材贸易的净进口国
，原
制和融资机制等方面分析国家储备林建设项目实
木和锯材进口占世界贸易量的
1/3
以上⑷
。
随着
我国社会经济的高速发展以及越来越多的国家或
地区珍稀和大径级原木出口的限制
，
木材市场供
践过程中的一些问题
，
并提出一些合理建议
，
希望
能对我国储备林建设发展有所裨益
。
收稿日期
:
2020-08-11
作者简介
：
温臻
(
1963
—
),
男
，
内蒙古达茂旗人
，
本科
，
高级工程师
，
主要从事国际合作项目
、
国家储备林项目管理等工作
。
2020
年第
48
卷第
6
期
温臻国家储备林建设浅析
•
95
•
需缺口问题日益突出
,
特别是珍稀和大径级用材
林存在结构性短缺
，
我国森林资源数量的增长和
的有力保障
，
保障我国木材安全的
，
是落实全面保
护天然林的重要支撑
，
是开展大规模国土绿化和
稳定提高森林覆盖率的重大举措
。
国家储备林建
质量的提升与社会对林业多样化需求之间的矛盾
持续加剧
，
木材安全面临较为严峻的形势
，
已严重
设直接关系着我国国计民生
，
同时也是林生态环
境资源保护与开发的一项重要保证工作
，
在一定
威胁到我国的木材安全和生态安全
。
为保障我国木材安全
，
缓解珍稀树种及一般
树种大径级材结构性短缺
，
增加立木储备
,
改善生
程度上能为我国国民经济增长提供动力
。
态环境
，
我国开始探索建立国家储备林制度
o
2013
年
，
中央一号文件首次提出
“
加强国家木材
2
国家储备林管理体制
、
运行机制
和融资机制
战略储备基地建设
”
，
2014
年唐守正等
8
位中国
科学院院士
、
中国工程院院士联名致信国务院总
理李克强
，
提出
“
建立国家储备林制度
”
，
随后
，
全
国人大
、
国务院参事室
、
全国政协
、
两院院士多次
牵头专题调研
,
国家林业和草原局持续谋划部署
,
决策建立符合中国国情的木材战略储备制度
。
国
家林草局先后组织编制了
《
全国木材战略储备生
产基地建设规划
(2013
—
2020
年)
》
和
《
2013
年国
家储备林建设试点方案
》
，
明确到
2020
年重点在
南方地区建设一批国家木材战略储备基地
，
通过
建设全国木材战略储备基地
，
提高森林经营水平
,
构建我国木材安全保障体系
。
之后又相继出台了
《
国家储备林建设规划
(2018
—
2035
年)
》
，
明确到
2035
年
,
规划建设国家储备林
2
000
万公顷
，
其中
集约人工林栽培
667
万公顷
、
现有林改培
641
万
公顷
、
中幼林抚育
692
万公顷
。
2035
年建成后
，年
平均森林蓄积净增
2
亿立方米
。
1.2
储备林建设的意义
国家储备林关乎国计民生
，
关系我们的未来
o
中国人自古就有忧患意识
,
储备是民间习俗也是
国家战略
，
家家有余粮
，
国家有储备粮
。
粮食如
此
，
木材亦如此
，
国家储备林就是以备后用的森
林
o
建设国家储备林可以提升林业生产力
，
保证
我国木材市场的供给
，
满足各行各业的实际需求
o
国家储备林建设项目承担着各种职责与社会责
任
,
随着林权制度改革的不断深化
,
国家储备林建
设对林业生产的积极促进作用更加突出
。
生态安全是国家安全的重要内容
，
而木材安
全与生态安全密切相关
。
维护木材安全必须立足
国内
，
提高自身木材供给能力
，
走出一条生产能力
高效
、
经营规模适度
、
储备调节有序
、
生态环境良
好的木材安全道路
。
可以说
，
建立国家储备林是
一项重要国策
。
国家储备林制度的建立既是应运
而生
，
也是应时而生
。
大力发展国家储备林
，
是提
高自身木材供给能力
，
加强木材安全与生态安全
2.1
国家储备林管理体制
储备林项目管理体制包括决策层
、
执行层
、
操
作层
3
个层面
，
实行中央
、
省
、
市
、
县四级管理体
制
。
决策层机构是国家林业主管部门
，
负责全国
国家储备林管理的业务指导
、
协调
、
监督和监测
。
执行层机构是各省
、
市
、
县级林业主管部门
，行使
国家储备林监督和管理职责
，
负责国家储备林基
地建设和管理
、
承担国家储备林收储
、
轮换和动用
等任务
。
操作层主要由国有林场
、
林业企业以及
专业合作社等为承储主体
，
具体实施落实项目
。
国家储备林建设以储大储优
、
契约管理
、
分级
负责
、
持续经营为基本原则
，
具有一套可查
、
可调
、
可控的管理体制
，
实行项目申报和属地管理制度
。
实行合同契约管理
，
通过签约
《
国家储备林责任
书
》
和
《
国家储备林合同
》
确立契约关系
，
实行
“
谁
承储
、
谁经营
、
谁收益
”
的收益分配制度
。
同时实
行分级管理和代储代管
，
国家
、
省级和市县级林业
主管部门分级行使管理权
。
国家与省级林业主管
部门签订责任书
，
委托省级林业主管部门代行管
理职责
；
市县级林业主管部门与承储主体签订合
同
，
委托承储主体代行储备职责
。
2.2
国家储备林运行机制
国家储备林运行机制是指国家储备林在划
定
、
融资
、
经营
、
动用轮换等环节的相关程序和运
作方式⑷
o
国家储备林的划定机制包括划定范围
、
划定
标准
、
划定职责
、
划定成果和监督检查五个方面
。
国家储备林应划定在自然条件优越
、
交通便利
、
现
有林地资源丰富的区域
，
以技术力量雄厚、
具有珍
稀树种和大径材培育经验的国有林场为主
，
纳入
财政预算及承担国际贷款项目的国有林场优先
。
划定条件和标准对申请单位或组织在资源数据
、
储备树种
、
规格
、
林地
、
林分
、
林龄
、
生长状况
、
划定
面积都有具体和数量要求
。
对国家林业主管部
门
、
省级林业主管部门
、
市县级林业主管部门和承
・
96
・
陕
西
林
业
科
技
储主体的职责也有具体划定
。
由调查设计单位根
据外业调查结果填写调查统计表格
，
绘制划定现
状图
。
由省级林业主管部门汇总国家储备林划定
3
国家储备林面临的问题与建议
3.1
国家储备林项目建设中遇到的主要问题
成果,上报划定信息并提交划定成果报告
。
3.1.1
管理层面存在的问题
国家储备林启动
国家储备林实行保持森林连续覆盖的目标树
经营
，
采取近自然经营措施
，
鼓励结合林下经济
、
以来
，
虽然出台了一系列政策制度
、
管理体制和运
行机制
，
但在运行过程还是出现了这样那样的问
森林康养
、
森林旅游及景观林等储备珍稀树种群
题
。
比如
，
储备林划定后
，
由于政策性补助跟进不
落和大径级用材林
。
承储主体必须遵守
《
中华人
民共和国森林法
》
及相关法律法规
，
并依照
《
造林
技术规程
》
(
GB
/T
15776)
、
《
森林抚育规程
》(
及时
、管理制度缺失，导致管护不足
，
在划定部分
仍存在滥砍滥伐等问题
。
项目建设过程中没有制
定可行的检查验收制度
，
导致项目建设质量与目
GB
/T
15781)
、《
国家储备林改培技术规程
》
(
LY/T
2787)
等标准编制
《
国家储备林森林经营
方案
》
，
科学经营
，
依法采伐
。
国家储备林坚持
“
分类动用
、
专材专用
、
保障
急需
、
依法有效
”
的原则
，
实行动用轮换制度
。
国
家储备林储备期限根据各省用材林主伐年龄统一
规定,但享受国家补助补贴和优惠贷款建设的珍
稀树种和大径级用材林在主伐年龄基础上至少延
长一个龄级动用
。
国家储备林动用后轮入符合条
件林分
，
以保持储备结构
、
布局
、
规模的动态平衡
和持续稳定
。
2.3
国家储备林融资机制
目前
，
国家储备林融资机制主要包括财政资
金
、
开发性与政策性金融信贷资金和
PPP(Public
—
Private
Partnerships
,
政府与社会资本合作)融
资模式
3
个方式或运行机制
。
中央财政支持资金主要源于中央基建投资补
助资金
、
中央财政林业补助补贴资金及林业贷款
贴息等
。
开发性与政策性金融信贷资金主要由国
家开发银行
、
中国农业发展银行提供的长周期
、
低
成本的资金支持
，
贷款期限最长
30
年
，
宽限期最
长
8
年,实行基准利率和最低资本金比例
。
PPP
融资模式是指政府与私人部门之间以
特许权协议的形式建立的合作关系
，
合作建设城
市基础设施项目或提供某种公共物品和服务
5
。
从我国目前发布的政策文件看
，
PPP
模式是政府
与社会资本合作
，
社会资本可以理解为包含了国
企
、
股份公司
、
民营企业
、
民间资金等
。
PPP
融资
模式为国家储备林建设打下了良好的金融局面
,
充分调动了社会资本参与
，
多渠道解决了资金问
题
。
截至
2019
年
3
月
31
日
，
根据财政部政府和
社会资本合作中心公布的数据
，
全国
PPP
综合信
息平台项目管理库中
，
入库项目
8
832
个
，
入库项
目金额为
133
819.
19
亿元
［
,
］
。
标不符
，
未达到预期效果
。
随着国家政策的不断
改革,林业产权已经从原本的集体所有转化为小
组所有或个人所有
，
在这种情况下
，
林地的所有权
及产业管理处于被动状况
，
易导致储备林建设出
现一系列问题
。
国家储备林建设项目中遇到的最大问题就是
储备林培育周期较长
。
在人工培育条件下
，要达
到储备林建设目标需要
30
年甚至更长的时间,
这就对储备林的中长期管理提出了更高的要求
就目前情况看
，
短期管理基本过关
，但中长期管理
还很不到位
。
另外
，
一些地方在储备林划定时划
定条件和标准执行不严
，
导致部分面积不符合要
求
，
储备林上报质量普遍不高
，导致成果准确性较
差
，
公益林和天然林比例较高等问题
，
这种先前不
足增加了后期管理难度
，
检查验收时不可避免的
会出现各种舞弊行为
，
势必对国家储备林项目造
成极大损失
。
3.1.2
技术层面存在的问题
国家储备林工程
建设过程中面临许多技术问题
，
主要集中在储备
林划定
、
林木抚育
、
林木采伐
3
个阶段
。
在储备林
划方面
，
虽然国家林业主管部门年编制了
《
国家储
备林划定办法(试行)
》
，
建立起"国家储备林划定
管理信息系统
”
，
但在划定过程中
，
对储备林划定
条件和标准仍难把握到位
，
再加上人为因素的影
响
，
不符合要求面积依然存在
。
在储备林建设过
程中
，
普遍缺乏径材的培育技术
、
种植技术
、
土壤
改良处理以及保水性等技术
，
既缺乏常规树种的
标准化生产技术
,
又缺乏专有树种的特定技术方
法
。
总之
，
技术难题是储备林成活和健康生长的
关键,但依然未能全面解决
。
3.1.3
PPP
模式存在的问题
PPP
融资模式的
风险主要有政治风险
、
建设风险
、
技术风险
、
运营
风险
、
财务风险
、
不可抗力风险等
。
每一项风险的
发生都会对
PPP
项目造成损失
。
2020
年第
48
卷第
6
期
温臻国家储备林建设浅析
•
97
•
PPP
融资模式是全寿命周期合作
，
从林业木
完善项目利益分配和收益回报机制
，
提升国
材生产特点看，
储备林项目的生长周期都很长
,
例如
，中短轮伐期工业原料林
，
一个生长采伐周期
10
〜
15
年
，
而大径级用材和珍稀树种的种植和成
家储备林项目的创收能力和现金流的循环能力
,
提升国家储备林生产效率和产品价值
。
在经营周
期内
，
通过森林旅游
、
木材采伐
、
加工出售以及林
业碳汇等多渠道获得现金流
，
提升项目的创收能
力和还款能力
。
当然
，
在这样的项目中社会资本
材需要更长的时间
。
投资方从建设开始整地种植
就开始投入资金
,
期间一直要进行养护
、
维护直到
成材
，
然后采伐销售后获得回报
。
采用
PPP
融资
模式往往在一个生长周期内难以完成
，
加之
，
木材
如何获取利益
，
政府是否能够不参与直接利润分
配而只获得生态收益也值得深人研究探讨
。
3.2.2
ppp
方面的思考与建议
PPP
项目的核
是完全市场化产品
，
销售价格和销售收入受市场
影响极大
，
当期销售所得是否能够收回投资资金
心要素是利益共享
、
风险共担
,
因此在制定政策和
难以预料
。
众所周知
，
社会资本的投资行为是以
盈利为目的
，
如果在一个生长周期内无法获得可
预期的利润
，
是很难吸引社会资本进入林业的
o
所以
，
单一地依靠
PPP
融资模式建设国家储备林
项目存在着较大风险
。
3.2
对面临问题的思考与建议
3.2.1
运行管理机制方面的建议
首先,在政策
方面
，
应当优化国家储备林的政策体系
，
出台健全
的林业贷款政策，
完善林权抵押贷款机制
，
建立完
善的林业贷款贴息制度
，
统一国家储备林采伐
政策
。
在政策完备的基础上
，
各地要严格执行国家
储备林建设的相关政策法规和细则
，
确定建设目
标和责任主体及职责
，
同时
，
还要紧密结合本地情
况
、
树种生长特点
、
木材需求等因素
，
制定具体的
实施细则
。
将国家储备林建设的责任上升到政府
部门
，
细化国家储备林管理方法
，
明确国家储备林
的准入条件
、
动用轮换机制
、
融资机制
、
收益分配
和监测评价办法
，
通过政府监督强制执行
。
尽可能地打造多元化市场融资格局和模式
,
开通融资渠道
。
既不要完全依赖国家财政投资和
金融信贷
，
也不要完全信赖
PPP
融资模式
。
当开
发性金融和政策性信贷无法满足国家储备林建设
的需求时
，
要充分发挥政策性和开发性金融信贷
的引导作用
，
完善
PPP
运作机制
，
发挥
PPP
运作
效能
，
鼓励商业性金融机构以及社会群体资本参
与
，
形成政府引导
、
市场运作
、
各方协作的市场融
资格局
。
推行企业债券
、
项目融资
、
资产证券化等
多样化融资工具
，
采用基金
、
信托
、
证券发行等融
资模式
，
筹集国家储备林资金
。
拟定项目合同时必须明确各自的收益份额和风险
分担原则
[
一
7
。
明确责任
，
控制风险
，
减少损失,
制定公平合理的风险分摊原则能够控制风险的发
生和减少风险造成的损失
，
为此
，各方必须遵守风
险分担三原则
，
即最有能力原则
、
成本最低原则
、
收益最大原则
。
从最有能力方面考量
，
政府应当更多承担政
治风险和政府决策风险
，
社会资本应当更多承担
项目建设风险和技术风险
。
从最低成本方面考
量
，
项目发生风险时
，
哪一方消除风险的成本最
低
，
该项风险即应由这一方承担
。
从收益最大化
方面考量
，预期取得收益最大的一方应承担风险,
比如收入风险
、
财务风险通常由社会资本承担
。
对于不可抗力风险是需要合作方共同分担的
。
当
然
，
为了转移
、
分担风险
，
购买商业保险也是一有
效途径
。
参考文献
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，
韩璐
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张学军
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及预测
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发布者：admin，转转请注明出处：http://www.yc00.com/web/1712091981a2003790.html
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