2023年7月29日发(作者：)

ｍ　城市黄线在控制性详细规划层次中　的实施问题与对策　口徐春宁，张平　［摘要］在当代城市基础设施规划发展趋势的背景下，对城市黄线规划目标、意义与实效进行分析十分必要。基于此，研　究结合城市规划管理和编制两方面的需求，对国内目前城市黄线规划的应用实践进行归纳，探讨其在控制性详细规划阶　段的实施问题与对策，并尝试从系统重组和刚性落实的角度提出改进建议，以保证城市黄线划定和基础设施规划设计更　加科学合理。　［关键词］城市黄线；控制性详细规划；城市基础设施；实施问题；建议　［文章编号］１００６—００２２（２０１２）０７—００５１－０６［中图￣］ＴＵ９８１［文献标识硼Ａ　Ｙｅｌｌｏｗ　Ｌｉｎｅ　Ｃｏｎｌｍｌ　Ｉｎ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ＩｍｐｌｅｍｅｎｔａＵｏｎ／Ｘｕ　Ｃｈｕｎｎｉｎｇ，Ｚｈａｎｇ　Ｐｉｎｇ　删咖哪Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｍｏｄｅｍ　ｃｉｔｙ　ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅｓ，ｙｅｌｌｏｗ　ｌｉｎｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｖｉｓｉｏｎ，ｍｅａｎｉｎｇ，ａｎｄ　ｅｆｉｆｃａｃｙ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｉｓ　ｉｍｐｅｒａｔｉｖｅ．　Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｃｏｍｂｉｎｅｓ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｃｏｍｐｉｌａｔｉｏｎ　ｎｅｅｄｓ，ｃｏｎｃｌｕｄｅｓ　ｙｅｌｌｏｗ　ｌｉｎｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｐｒａｃｔｉｃｅｓ，ｓｔｕｄｉｅｓ　ｉｔｓ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｎｄ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｉｎ　ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｒｉｇｉｄ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．Ｉｔ　ｗｉｌｌ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｒａｔｉｏｎａｌｉｙｔ　ｏｆ　ｙｅｌｌｏｗ　ｌｉｎｅ　ｄｅｃｉｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｉｎｆｒａｓｔｕｃｔｒｕｒｅ　ｐｌａｎｎｉｎｇ．　ＩＫｅｙ　ｗｏｒｄｓ］Ｙｅｌｌｏｗ　ｌｉｎｅ，Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｃｉｔｙ　ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　引言　２００６年３月施行的　城市黄线管理办法　成为城　前所未有的流动Ｉ生ｌ和复杂性。城市基础设施作为支撑城　市流动ｈ生的物质条件，由于其投资量大，对能源、环境　影响大，因而也愈受重视。然而，在城市发展过程中，　市规ｉ＇Ｊ￣ｇ，ｌ＇ｉ法则的又一重要内容，是规划决策在实践中　城市基础设施一直作为配角而存在，其规划控制也相应　被动。城市黄线是规划编制与管理中新出现的强制性内　容，明确并加强了城市基础设施规划落实在城市规划与　建设中所起的引导和控制作用。　根据尼格尔・泰勒的结论，从第二次世界大战后的　早期规划理论（物质空间形态设计活动）到２０世纪６０年　代的系统规划理论与理性过程规划理论，从２０世纪７０　年代马克思主义者关于资本主义社会规划角色的观点　到规划实施理论，以及近年来将规划工作视为一种“沟　通行为”［２ｌ，可以发现，城市基础设施规划更强调“后　期”实施的理性行为模式的规划方法。　的体现。控制性详细规划编制作为承上启下的中间环　节，是城市规划管理的主要依据和土地使用管理的前提　条件，也是规划体系中落实城市黄线管理的重要载体。　但黄线的实际执行还存在着一些问题，且难于在规划设　计过程中予以严谨表达和完善。　城市黄线研究背景及意义　２．１城市基础设施的重要性日益显著　城市黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划　中确定的、必须控制的城市基础设施（图１）用地的控制　界线［１ｌ。城市基础设施是城市化的必备条件，也是城市　生活不可或缺的～部分。在当今高度全球化与城市化的　背景下，面对城市扩张、环境恶化与能源危机等问题，　面对国内城市发展趋势，以及科技进步和知识经　济、生态环境的挑战，城市基础设施规划目标与方式的　改变更多地体现在：由原本分离的城市范围内的网络整　合转向区域性整体系统规划，由专项系统配套转向与社　技术的迅猛发展以及城市经济、社会结构的急遽变迁使　得传统城市空间形态正向着新的趋势转变，城市呈现出　会发展、土地利用等同步综合的统筹布署［３ｌ，由依据技　术规范、标准进行设计转向带有法规强制的属性。　城　［作者简介］　徐春宁，博士，东南大学建筑学院、东南大学城市规划设计研究院院长助理。　张平，高级工程师，中国建筑东北设计研究院助理总经理。　２０Ｉ　２年第７期第２　８卷５１　市黄线管理办法　的施行具有必要性和　迫切性，它既体现出住房和城乡建设部　对基础设施规划重要性的～贯强调，又　８城市黄线在刚性规划中的问题探讨　３．１子系统的缺失与孤立　城市黄线与城市基础设施整体系统　存在不必要配置独立用地的城市基础设　施。此类设施的刚性界线会对下～步修　建性详细规划的深入产生不利条件，并　具有一定的制约作用。　城市黄线管理办　法》中圈定的内容主要是工程性城市基　础设施。在用地布局中，有危险性（如能　是符合城市基础设施规划发展趋势、应　对改变的一种积极举措。可见，城市黄线　成为平行于城市绿线、紫线和蓝线的规　的有效对应是线性控制体系存在的必要　基础，而城市黄线系统中各个要素拼合　的现象要大于组合成分，其控制体系难　于建构，导致整个系统存在缺陷。　划控制线之一。　源动力系统）、干扮陛（如道路交通系统、　环境卫生系统）的设施或存在唯一性要求　（如防洪堤墙、排（截）洪沟等）的设施，必　须设置单独的地块用地。然而，有些设施　２．２城市黄线管理的实施效力不足　自　城市黄线管理办法》施行以来，　在各地规划实践中的反响一般，与城市　绿线、紫线和蓝线管理制度的实效不可　（１）系统分项和线索缺失。就城市基　础设施整体系统而言，黄线涉及的６个子　系统、１６个分系统都存在不同程度的子　项缺失问题，还有的缺乏设施必备的线　与城市社会性设施具备兼容性。这种兼　容性要求会随着城市规模、土地地租与　比拟。可以说，城市黄线管理至今还停留　在摸索阶段。　从规划管理的角度看，自畿城市黄线　管理办法　颁布之后，城市黄线相继在　各地方的相关管理规定和控制性详细规　划成果中“昙花一现”，便大多被束之高　阁，许多城市甚至还重新启用或延续了　诸如高压电力黑线、轨道交通橙线等管　理方式，这些与城市黄线管理目标类似　的城市基础设施控制线，在控制内容、　方法和刚性要求等方面与城市黄线不　同，且存在一定的局限性。然而，《。喊市　黄线管理办法　除了对这些城市基础设　施控制线进行统一定义之外，并没有在　系统性、适用性和时效性方面进行深入　考量。城市黄线管理的规划内容、目标　和控制手段之间缺乏契合度，故而实施　效力不强，与以往地方城市规划条例中　的黑线、橙线等相比较，甚至还会呈现　出规划编制难以规范或管理程序难以执　行的倒退现象。　在规划设计与研究方面，城市黄线　目前尚处于相对薄弱的状态，并缺乏可　以借鉴的国外类似法规实施的经验。黄　线规划的实践成果虽多，但未取得广泛　的认同和共识［　。黄线的划定往往布局　零散，且逊于红线、绿线等量化指标的　严谨性。在执行过程中，由于与城市基　础设施的实际空间需求大相径庭，最终　使得黄线在法定规划层面无法有效落　定，黄线控制还只能停留在规划体系的　被动地位，不能发挥对城市空间的主导　性作用，偏离了城市基础设施发展的科　学规律。　５２＠￣ＰＬＲｎｎＥＲＳ　路、线网控制。而且，由于部门职能划分　的原因，黄线管理范围内的供电、快速交　通、对外交通、通信、邮政、广电、消防　和城市人防８个分系统在实质上并没有　纳入城市建设部门管理。在实施过程中，　当系统网络结构中的联结和次序消失后，　系统内部的设施场站成为孤立的、没有　联系的子项，系统整体性难以保全。城市　黄线定界控制后的空间结果缺乏逻辑性。　（２）结构性差异导致各要素的孤立。　城市基础设施系统的共同性目标是保障　城市的生存、发展以及发挥城市的中心　性，但不同子系统的科学研究方法、工程　技术性质存在差异，实施目标、过程与控　制中所采取的技术路线与关键点不同。例　如，在城市空间形态上，给排水、能源供　应、道路交通系统等主要表现为线路的　网络结构，园林卫生设施中的绿地系统　表现为基质的拓扑结构，环境卫生和防　灾系统的大部分组成表现为站点均质分　布的群结构。落实到黄线划定和管理层　面，如果不同类型的空间形态、功能属　性、职能分工的设施与所采取的单一结　构控制方法之间存在矛盾，那么黄线划　定和管理的方法与力度也就不一样。换　言之，相对单一的手段难以整合不同子　系统的控制要求，也难以实现城市规划　与基础设施规划统一部署的目标。　３．２用地界定不完全适用　事实上，城市黄线采取单一方法进　行用地划定与控制也不完全适用于所有　专业的城市基础设施规划要求。　首先，与其他四线不同，黄线范围内　地价的提高而增强，并受到层级、专业技　术标准和规范的限定。一般来说，当技术　要求优先于兼容性要求时，表现为城市　基础设施的集约化利用；反之，则表现为　类似于城市公共服务设施的配套。前者　依然需要单独设置用地控制界线，即在　确定的城市基础设施用地的基础上，发　挥其增强城市功能的作用；而后者则不　需要配置独立的用地，较适宜于结合其　他公共建筑物设置。此外，有的设施（如　避震疏散场地）完全没有配置独立用地的　需求。　其次，城市基础设施用地范围与控　制范围存在差异。这是在划定紫线、蓝线　时同样会遇到的难点①。城市基础设施的　建设控制范围指在设施用地范围外，为　保护安全、环境或满足技术要求对建设　项目加以限制的区域。建设控制区与黄　线范围内的用地一样，都是城市基础设　施正常、高效运转的基本条件。对于有些　设施而言，如果其建设控制区范围大、要　求强，那么其在城市空间中的划定就更　具有实际意义。用地范围与建设控制范　围，前者主要管理土地使用及其空间建　造和利用，即明确“此为何物”；后者主　要限制禁止的空间建造和利用，即“此不　为何物”，对土地使用具体用途没有指示　性控制。　３．３门槛效应带来的时序矛盾　在城市空间形态的演进中，城市基　础设施的门槛效应往往会促使非连续性　的空间进阶和蛙跳式的城市扩张。在目　前国内处于城市化进程加速阶段和现实