2023年7月1日发(作者：)

第44卷第4期2021年4月测绘与空间地理信息GEOMATICS

&

SPATIAL

INFORMATION

TECHNOLOGYVol.44，

No.4Apr.，

2021基于GIS的土地储备业务管理系统的研究与实现曹铁朋（广东置信勘测规划信息工程有限公司，广东广州510663）摘要：土地是支撑城市社会经济发展和基础设施建设的空间基础，作为自然物的土地具有价值属性。土地储

备涉及市土地开发中心前期部、征地部、出让部、工程部、合同部、计财部等内部职能部门，涉及测绘、规划、房管、

农业、城市更新、发改、人民政府等外部单位，交互业务较多，因此土地的规划、审批、征收、出让、工程等流程复

杂、管理困难。本文介绍了土地储备业务管理系统的实现思路，系统实现建立业务审批体系。规范资金使用和

管理，达到海量数据高效处理、图属档一体化、实时信息在线共享、流程优化协同办理、短信督办提醒的目标，满

足对土地储备情况的宏观监管和微观审批，形成完善的土地储备业务管理体系。关键词:GIS

；全生命周期；工作流；流程优化；并联审批；一体化；拓扑关系；实时通讯；视频监控中图分类号：P208

文献标识码：A

文章编号：1672-5867（

2021）

04-0084-04Research

and

Implementation

of

Land

Reserve

Management

System

Based

on

GISCAO

Tiepeng(Guangdong

Zhixin

Surveying

and

Planning

Information

Engineering

Co.,

Ltd.,

Guangzhou

510663,

China)Abstract:

Land

is

the

spatial

basis

to

support

the

urban

social

and

economic

development

and

infrastructure

construction,

as

a

natural

object,

land

has

a

value

attribute.

The

land

reserve

involves

the

internal

functional

departments

such

as

the

preliminary

department,

the

land

acquisition

department,

the

transfer

department,

the

engineering

department,

the

contract

department,

the

planning

and

fi­nance

department

of

the

municipal

land

development

center,

and

the

external

units

such

as

surveying

and

mapping,

planning,

housing

management,

agriculture,

urban

renewal,

development

and

reform,

and

the

people's

government.

There

are

many

interactive

busines­ses

,so

the

land

planning,

approval,

collection,

transfer,

engineering

and

other

processes

are

complex

and

difficult

to

manage.

The

purpose

of

this

paper

is

to

introduce

the

realization

idea

of

the

land

reserve

business

management

system,

to

realize

the

establishment

of

business

approval

system, to

standardize

the

use

and

management

of

funds,

to

achieve

the

goal

of

efficient

processing

of

massive

da­ta

,integration

of

map

with

property

and

file,

online

sharing

of

real-time

information,

collaborative

processing

of

process

optimization,

SMS

supervision

and

reminder,

to

meet

the

macro

supervision

and

micro

examination

and

approval

of

land

reserve,

and

to

form

a

per­fect

Land

reserve

business

management

words:GIS；

full

life

cycle；

workflow；

flow

optimization；

parallel

examination

and

approval；

integrated；

topological

relations；

real-time

communication；

video

surveillance0

引

言土地储备是指各级人民政府依照法定程序在批准权

效率，将整体管理水平提升到新的高度,提升对土地储备

信息更新的及时性、准确性及规范性。

本文介绍了土地

储备从人工纸质办公到电脑系统管理的实现过程，通过

限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地

使用权的土地，进行储备或前期开发整理，并向社会提供

各类建设用地的行为［1］。土地储备管理部门面对复杂的

将GIS、工作流、数据库、短信、视频监控等技术引用到土

地储备管理上，以ArcGIS平台为基础、以工作流技术为支

撑，实现业务、图形、档案信息的一体化管理和日常业务

办公的系统化、流程化、规范化。土地业务信息，多变的市场需求,需在各个方面提升管理收稿日期：2019-11-11作者简介：曹铁朋（1985-），男，河南商水人，注册测绘师，高级工程师，学士，主要从事GIS应用开发方面的相关工作第4期曹铁朋:基于GIS的土地储备业务管理系统的研究与实现851全生命周期1.1

土地全生命周期以宗地为基础单元的全周期［2］由规划、报批、出让、

建设、销售、登记、转移等一系列业务流程，涉及规划、国

土、房管、交易所等业务部门。土地全生命周期流程如图

1所示。1.2

土地储备全生命周期土地储备的全生命周期作为土地全生命周期中一个

环节,行使主体为市土地开发中心,土地储备作为中心内

部业务,其周期流程自成闭环，土地储备全生命周期流程

如图2所示。图2

土地储备全生命周期流程图Fig.2

Full

life

cycle

of

land

reserve

flow

chart其中储备计划包括红线储备计划、实务储备计划。

红线储备是指根据城乡规划和土地利用总体规划，纳入

土地储备范围并进行规划控制的宗地。红线储备以取得

规划选址意见或规划研究范围意见为完成标准。在土地

储备规划选址范围内申请选址的其他项目，应先取得土

地储备机构的意见。实物储备是在红线储备的基础上，

通过征收、收购或收回等方式依法取得的宗地，以注销原

产权或完成用地结案为完成标准⑶。土地出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用

权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国

家支付土地使用权出让金的行为。工程建设是指土地使

用权人对土地进行使用和建设的过程,表现为城市化、建

城区范围扩展、公共基础设施的建设。城市更新是对城

市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全

新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发

展和繁荣。在广东城市更新的主要手段是三旧改造，三

旧分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”⑷。2业务衔接流程优化土地储备全生命周期中,上一环节的结束标志着下

一环节的开始，上一环节的成果作为下一环节的原始资

料输入，这就决定了各个部门、各个业务需要一定的交互

衔接，主要包括过程资料共享衔接、流程优化办理衔接、

关联审批交互衔接。2.1过程资料共享衔接土地储备业务需要很多资料,包括储备计划、资金计

划、概预结算、招标计划、会议决议、呈批资料、合同资料、

支付凭证、图形资料等，涉及Word、Excel、pdf、CAD、shp等

格式文件。系统建设前的办理模式均是通过纸质呈批、

移交、查阅，储备项目的征地是一个长期的过程，以合同

管理为例，一年可能只能征收完成某个项目的几块地,而

拆迁补偿合同更为繁多,中间变数也较多,一个合同的呈

批通常需要反复十几遍，呈批审阅沟通过程中经常会搞

乱合同版本。因此,制定并建立资料共享衔接机制至关

重要，在呈批过程中可以将资料版本固化,且只存一份电

子文件，这样可以避免数据冗余，有效避免版本混乱、文

件不一致的问题。2.2流程优化办理衔接市土地开发中心内部有8个部门，在土地储备过程中

分别承担特定的职责，各部门业务相互交互衔接。将所

有业务进行整理并需求分析,进行流程优化，把业务规范

为6大项38小项,分别对应系统318个子模块，梳理并形

成部门、业务、模块之间的对应关系,全面理清业务覆盖

情况,从而理清各部门管理职责。流程优化成果如图3

所示。图3流程优化成果图Fig.3

Flow

optimization

result

chart引入RACI责任分配矩阵⑸，将一个业务的负责、批

准、咨询、通知责任人梳理清楚，理清业务之间的办理衔

接，彻底进行业务流程优化，变纸质呈批为系统呈批。解

决权责不明确、职责分工不清楚的问题;解决业务办理效

能低下的问题;解决业务衔接沟通不顺畅的问题;解决岗

位角色分配不明确的问题;解决日常工作与临时工作冲

突的问题。86测绘与空间地理信息2021

年2.3并联审批交互衔接土地业务是全流程的业务，办理涉及各个部门，通常

一个流程办理完成需要流转到不同部门、不同级别进行

经办、审核、审批。以投资计划为例，土地管理部门每年

年底，需要根据《市政府投资管理条例》和《市政府投资管

理条例细则》有关规定，为土地储备投资项目编制下一年

的投资计划。主办部门启动资金需求上报流程,各业务

部门在上报的界面按项目填写资金需求,按审批流程流

转后汇总到主办部门。投资计划呈批涉及所有业务部

门，审批流程复杂、审批环节多，耗时长，在编制和审批过

程中，需要多次修改调整才能完成。投资计划呈批办理流程如图4所示,由计财部经办人

发起，按部门分11个分支流程并行呈批，各分支流程分别

经部门综合岗、部门副职、部门负责人、部门分管领导审

批,11个分支流程汇总到计财部综合岗，然后发送到计财

部副职、计财部负责人、计财部分管领导、中心主任审批。图4投资计划呈批流程图Fig.4

Investment plan

approval

flow

chart3图属档一体化管理3.1业务图层梳理系统建设前土地业务办理模式为手工纸质办理，用

地红线大多为CAD图纸，CAD图纸无法套合、无法进行

空间拓扑分析，很难做到真正的空间化、图形落地管理。

经过梳理，业务办理过程参考、使用、产生的图层如图5

所示。图5业务图层梳理图Fig・5

Business

layer

arrangement

chart3.2

出让土地自动切割为了进行城市化建设，已入库的储备土地需要进行

出让，也就是土地拍卖。而土地出让并不是每次将整宗

地全部出让，需要结合城市发展规划、土地利用规划、城

市总体规划、控制性详细规划、规划设计条件进行，这就

造成每次出让只是整宗地的一小部分，整宗地出让完成

需要历经几年甚至十几年。储备地块红线和出让地块红

线在空间拓扑关系中是包含与被包含的关系，为了进行

土地的精细化、智能化管理，已出让土地自动切割储备地

块,剩下的土地仍存在储备土地库中。在系统GIS地图展

示界面可查看具体范围，可以规划下一块可出让土地范

围，将不可出让的土地或规划不进行出让的土地,进行绿

化和公共设施建设，做到土地全覆盖、精细化、智能化管

理，合理利用、节约利用每一寸土地。3.3图文一体化图属档互查经过流程优化和业务图层梳理，以项目为中心，所有

项目与图形关联、项目与合同关联、合同与支付关联、支

付与资金计划关联。业务办理过程指定环节必须上图，

图形入库关联挂接支持shp、dwg文件格式,严格控制所有

项目落地上图。建立所有业务之间的关联关系，将各环

节业务办理与图形、合同、附件、资金、计划、支付等关联

起来，实现规划、现势、历史数据的图属档关联互查，实现

以图查文、以文查图、以图查档、以档查图、以文查档、以

档查文。4监管体制4.1监督提醒业务之间存在着各种关联关系、逻辑关系、拓扑关

系，这些关联同时存在着各种制约,如资金计划与合同金

额之间，支付时间与合同预定付款期限之间，出让地块红

线与储备地块之间。建立特定环节、特定条件下的监督

提醒是业务办公智能化、规范化的基础。信息化监督提

醒同时是廉政风险防控的一项重要举措,是改进业务办

理、提高办事效率、增加透明度、接受监督工作的重要手

段。每个业务一经受理立案，系统会根据不同业务种类

设定办理时间，自动生成结案时间，并建立办理跟踪机

制，通过电脑对业务进行跟踪督办,一旦业务的办理时间

超过设定的期限，系统将亮红灯警告，可根据系统中的办

理记录追查到哪个环节拖延了办案时间，把具体责任落

实到每个部门、每个办案人身上，通过系统做到监督提醒

和廉政风险防控双管齐下。以投资计划系统监督提醒为例，包括项目用资情况

提醒,提醒信息包括计划投资金额、已支付金额、申请中

金额;项目细分到部门的用资情况提醒,提醒信息包括部

门计划投资金额、部门已支付金额、部门申请中金额;项

目未纳入投资计划或已支付金额超出投资计划金额提

醒，以红色突出显示；开发成本用款呈批审批完成后,首

页以超链接信息提醒经办人；同时在办理流程图中显示

开始提醒时间。系统首页实时统计并显示年度储备计划签订协议完

成情况（含当月计划签订协议面积、当月实际签订协议面

积、累计计划完成率、累计完成率）,用地结案完成情况

（含当月计划结案面积、当月实际结案面积、计划累积完

成率、实际累积完成率），投资计划分解情况，出让计划完

成情况。通过系统做到宏观执行情况实时统计,辅助领

导决策。4.2实时通信土地储备涉及储备计划、土地征收、土地出让、地块

管理、工程施工、招投标等业务，土地储备全流程生命周 第4期曹铁朋：基于G1S的土地储备业务管理系统的研究与实现87期中涉及的相关人员很多，有区县储备中心、测绘、规划、

房管、农业、城市更新、发改、人民政府、村集体组织、企事

业单位等。业务办理过程中会签订很多合同、协议，而合

同协议的执行及业务办理通常时效性很高，在系统业务

办理监督提醒的基础上，引入短信提醒手段，在业务办理

过程中时效性高、法律性强的环节接入短信提醒服务。短信提醒分为业务审批短信提醒、业务催办短信提

醒、办理超时短信提醒、群发短信提醒。系统提供短信模

板、短信提醒配置功能，业务进展到设定条件、设定环节

时自动匹配短信模板、自动生成信息并发送短信提醒。

如合同管理、招投标管理、资金用款、流程审批等业务中，

对于紧急业务或者临近办理日期的业务进行催办短信提

醒,未在规定时限内完成的业务进行超时短信提醒。通

过短信功能与业务办理的紧密结合，保证办公人员之间

的消息畅通，从而提高办理业务、解决问题的效率，让业

在G1S地图上以不同的专题样式表示地块的不同状态，如

侵占为红色、未侵占为绿色。在系统中可以查看地块的

历史状态，进行现势与历史的对比，以时态地图电影模式

展示地块状态历史演变情况，以多窗口模式展示地块对

比情况，通过视频监控实现政府储备用地的即时监控、

监管rrrT.曰

o5结束语本文以全流程的土地储备业务管理系统建设为例,

介绍土地储备业务从手工纸质办理到系统办理的实现思

路,经过业务梳理、流程优化、并联审批、交互衔接，借助

G1S、工作流、数据库、短信、视频监控等技术，实现土地储

备业务的图、属、档一体化管理，实现土地储备的系统化、

流程化、规范化、智能化管理。通过系统可实时查看土地

储备宏观执行情况，为政府土地收储、土地出让提供可行

的辅助决策。土地财政及政府财政，通过精细化的管理

达到节约用地、防止二次征收、防止资金浪费，进而开源

节流达到节约财政经费的效果。并以信息化的手段为政

府部门廉政风险防控、业务督办、监督提醒、实时通信、视

频监控提出了一定的建设思路。务督办、业务监管更加智能高效。4.3视频监控土地管理是全生命周期的管理，已经收储完成的政

府储备用地由于放置时间不定，被倾倒垃圾、种植果树蔬

菜、非法建设临时房屋、直接占用出租经营的情况时有发

生。如果非法占用时间长会形成非法占用的既定事实,

政府出让土地前很难清理，轻者造成各种矛盾、群体事

参考文献：[1]

[2]

件，重则需要二次征收、再次补偿，造成政府财政损失、资

金计划执行超支、年度财政亏空等一系列问题。为了方便对已经收储、未出让的土地进行管理并实

现实时监控，引入视频监控技术和地块移动监察技术。

地块移动监察是通过安排人员使用地块移动监察系统

[3]

APP进行地块外业巡查，上传巡查记录、巡查轨迹、巡查

照片、巡查视频，巡查情况可以在储备系统中查询展示。

然而外业巡查耗费大量的人力和时间，且无法保证时效

性,基于现有平安城市视频监控、新建视频监控终端开发

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主动调整摄像头角度、亮度对地块情况进行拍照、录像,

做到室内实时监控。通过实时监控维护地块状态信息，(上接第83页)[3]

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