2024年4月13日发(作者：)

国际金融

2022.11

金融制裁与反制裁：美俄博弈及启示

夏凡

1

林萍

1

王之扬

2

王欢

3

海口570100；

成都611130；

（1.中国人民银行海口中心支行海南

2.西南财经大学中国金融研究院

3.深圳大学经济学院

四川

广东深圳518061）

摘要：制裁已成为介于“外交”和“战争”之间的重要政策工具之一，其比外交压力更有效，比战争成本更低。金融制

裁作为制裁的最重要组成部分，通过限制资金从目标国政府、实体、个人流入或流出等，将制裁对象隔绝于全球金融体系

之外。当前，金融制裁成为大国博弈的新方式，研究美国对俄罗斯金融制裁的演进历史可知，美国对俄罗斯常用金融制裁

工具涉及资金使用、资金融通、支付结算、信用声誉、扩大制裁5大层面12种，各工具通常配合使用，以达到“极限施压”

目的。面对美国金融制裁，俄罗斯采取了多样的反制措施，很大程度上缓解了金融制裁带来的冲击。当前，除了贸易、科

技、舆论等方面外，金融领域正成为中美博弈的核心领域，中美金融摩擦进一步升级的概率正在加大。我国要坚持底线思

维，增强忧患意识，综合运用多种手段，做好应对美国金融制裁的准备。

关键词：金融制裁；反制裁；全球金融体系；金融摩擦；忧患意识

中图分类号：F831.6文献标识码：A文章编号：1006-6373(2022)11-0033-05

一、美国对俄罗斯金融制裁的演进历史

2014年以来，美国对俄罗斯发动了三轮金融制裁。

（一）第一阶段：始于2014年克里米亚危机，美

国对俄罗斯金融制裁散见于“两类清单”

2014年3月，以克里米亚“脱乌入俄”为导火

索，时任美国总统奥巴马先后签署第“13660号”

“13661号”“13662号”和“13685号”4项行政令，开

启对俄罗斯的一系列制裁。依据这4项行政令，美

国财政部海外资产控制办公室（OFAC）发布了对俄

制裁的两类清单，一类是针对具体个人和实体的特

訛譹

别指定国民清单（SDN），清单包括以普京为首的总

上个人和实体的资产等金融制裁。另一类是针对某

訛譺

一行业或部门的行业制裁识别清单（SSI）。OFAC

将俄罗斯金融、能源和国防部门的实体列入制裁名

单，严格限制其进入美国债务市场，并切断其与美国

金融系统和美国经济的联系。

（二）第二阶段：2017-2021年，美国对俄罗斯金

融制裁范围扩大、层级提高、针对性更强

2017年，出于俄罗斯干预美国选举、使用化学

武器、侵犯人权等，美国加大对俄罗斯金融制裁的范

围和力度。一是制裁范围不断扩大。2017年8月，美

国国会通过《对抗俄罗斯在欧洲和欧亚大陆的影响

法案》，该法案堪称美俄关系史上最严厉、最全面的

制裁法案，扩大至两国存在争议的方方面面，如网络

统圈子里的7名核心官员、政府要员及国有公司负

责人、金融机构、国防和军火公司等，采取冻结清单

作者简介：夏凡（1990-），男，山西晋中人，硕士，供职于中国人民银行海口中心支行，研究方向：绿色金融、数字货币、货币政策。

林

王

萍（1996-），女，海南乐东人，硕士，供职于中国人民银行海口中心支行，研究方向：绿色金融、金融改革。

欢（2000-），女，山西忻州人，深圳大学经济学院硕士研究生，研究方向：国际金融、绿色保险。

王之扬（2000-），男，河南安阳人，西南财经大学中国金融研究院博士研究生，研究方向：宏观经济、绿色金融。

33

Copyright©博看网. All Rights Reserved.

2022.11

或情报活动、使用化学武器、侵犯人权、使用能源出

口作为胁迫或政治工具等。二是制裁层级更高。2019

年8月，美国首次对俄罗斯主权债务实施制裁，禁

止美国金融机构参与卢布计价主权债务（欧洲债

券）的一级市场发行。2021年4月，美国政府发布第

“14024号”制裁行政令，自2021年6月14日起禁

止美国机构参与俄罗斯联邦中央银行、国家财富基

金和财政部发行卢布债券。三是针对重点领域制裁

力度更强。2019年和2020年，国会通过了《国防授

权法案（NDAA）》，扩大了对参与俄管道项目北溪2

号和土耳其溪管道建设的公司的制裁。2021年8月

20日，白宫发布第“14039号”行政令，根据政府定

期向国会报告的参与北溪二号等能源项目的个人

和实体名单，自主决定对其中的任意对象实施全面

制裁。

（三）第三阶段：2022年俄乌冲突以来，美国对

俄罗斯发动全方位、立体式、高烈度金融制裁

2022年俄乌冲突以来，美国财政部、商务部等

针对俄罗斯政府、实体和个人，发动全方位、立体式、

高烈度金融制裁，重点包括：一是升级对俄罗斯主权

债务制裁。美国实体除了不能参与俄中央银行、国

家财富基金和财政部一级市场交易外，自3月1日

起，也不能参与前述机构的二级市场交易，随后又将

制裁范围扩大至所有交易。二是联合西方盟友禁止

俄罗斯部分银行使用环球银行间金融通信协会

（SWIFT）。2月26日，美国及其西方盟友宣布，将部

分俄罗斯银行排除在SWIFT之外。三是联合西方盟

友冻结俄罗斯央行在其国家的官方储备资产。俄乌

冲突以来，俄罗斯共有价值6400亿美元的黄金和外

汇储备被美国等西方国家冻结，创造了“在并未正式

宣战的情况下，冻结甚至没收一个国家的美元外汇

储备”的先河。

二、美国对俄罗斯金融制裁的工具及特征

美国金融制裁工具主要包括资金使用、资金融

通、支付结算、信用声誉、扩大制裁5大层面12种，

各工具配合使用，以达到“极限施压”目的（见表1）。

（一）美国对俄罗斯金融制裁的主要工具

资金使用层面，一是冻结资产。指对俄罗斯（包

括政府、企业及个人）存入美国银行的资产进行控

制，包括禁止对其进行提取、转让、支付、交易或其他

任何形式的处置。二是没收资产。作为冻结资产的升

级版，指将俄罗斯（包括政府、企业及个人）在美国银

国际金融

行的资产据为己有，并挪作他用。三是封锁加密货币

交易账户。美国政府利用其强势地位，向加密货币交

易所（如币安等）施压，要求封锁已被美国列入制裁

名单的个人和实体的账户。

资金融通层面，一是限制在美国金融市场投融

资。指被美国纳入制裁名单的实体，将无法在美国境

内开展投融资活动，甚至会被取消或冻结国家间或

国际机构前期已签订的财政或大型项目资金融资。

二是禁止国际及多边金融机构提供援助。美国利用

其在诸多国际及多边金融机构中的话语权，极力号

召国际及多边金融机构将俄罗斯排除在多边金融体

系（包括国际货币基金组织、世界银行和欧洲复兴开

发银行等）之外，阻止俄罗斯从这些机构获得融资和

贷款。

支付结算层面，一是禁用CHIPS系统。凭借美

元在国际结算中的核心地位实施金融制裁，通过直

接操控，切断俄罗斯美元获取和收付渠道。二是切断

SWIFT系统。美国借助其在国际金融体系中的影响

力，要求切断俄罗斯部分银行的国际金融报文传输

渠道。三是暂停银行卡服务。美国的全球支付公司暂

停了为俄罗斯银行卡（如维萨卡、万事达卡等）持卡

人提供服务。四是关闭电子支付服务。包括苹果、谷

歌、贝宝等在内等美国大型科技巨头，相继关闭其在

俄电子支付业务（ApplePay、GooglePay、PayPal），让

俄罗斯客户线下线上无法使用电子支付。

信用声誉层面，一是降低信用评级。穆迪、标准

普尔和惠誉国际三家美国信用评级机构，利用其在

全球评级市场的绝对垄断优势和强大市场话语权，

往往基于“政治需要”，从维护其国家核心利益出发，

左右他国主权信用、公司信用评级，从而影响投资者

信心、资本流动配置、金融市场价格。二是金融制裁

威慑。美国在制裁前往往先释放制裁信号，减弱外国

投资者信心，引发股市、债市、汇市“三杀”，从而实现

“不战而屈人之兵”。

扩大制裁层面，即次级制裁，是美国“长臂管辖”

的具体体现，指与俄罗斯进行经贸往来、融资支持的

第三国或第三国的公司或国民，将面临次级制裁的

风险，包括限制或移出美国金融体系。

（二）美国对俄罗斯金融制裁的特征

美国金融制裁具有非对称、低成本、渐进性、精

准性、多边性等特征。一是非对称。表现为，金融制裁

无法由美国之外的其他国家单独发起，且具体实施

34

Copyright©博看网. All Rights Reserved.

国际金融

表1美国对俄罗斯金融制裁的主要工具

制裁对象制裁层面具体措施

冻结资产

个人资金使用

封锁加密货币

交易账户

信誉信用降低信用评级

事例

美国冻结俄罗斯富豪

2022年3月4日，（包括俄罗斯

能源巨头托卡列夫等

8人）矿业巨头乌斯马诺夫、在

美资产

全球最大加密货币交易所币安表

2022年2月28日，

示，封锁已被制裁的俄罗斯个人的账户

2022年3月，标准普尔将包括俄罗斯天然气工业股

份公司、卢克石油公司、俄罗斯石油公司在内的52

信用评级下调至

家俄罗斯公司，“CCC-”级

2022年3月以来，美国积极争取暂停俄罗斯在多个

主要多边金融机构的成员资格，包括IMF、世界银行

和欧洲复兴开发银行，阻止俄罗斯从这些机构获得

融资和贷款

2022年2月24日，美国对13家俄罗斯最关键的大

型企业和实体实施新债和资产限制

2022年2月，美国将俄罗斯联邦外贸银行（VTB

Bank）加入SDN名单

2022年3月，标准普尔将俄罗斯银行的评级下调至

CCC-/C，信用评级调整至负面

2014年7月，禁止美国机构和个人为俄罗斯主要银

行提供融资

美国财政部宣布为应对俄罗斯在

2022年2月28日，

乌克兰采取的军事行动，将冻结俄罗斯中央银行在

美国的资产

2021年6月，禁止美国金融机构参与卢布计价的俄

罗斯主权债券的一级市场发行认购

2022.11

美资产、禁止美国公民和实体与之进行

交易等，扩展至俄罗斯能源行业、银行业

金融机构，后又升级到冻结国家外汇储

备、增加对俄罗斯主权债交易的限制等。

四是精准性。俄罗斯是典型的能源输出

国、军事强国，美国根据俄罗斯经济特

点，对俄罗斯能源部门和军工部门的重

点企业实施针对性的精准打击。五是多

边性。美国利用其在全球范围的影响力，

訛

往往与欧盟、五眼联盟成员国

譻

、英日韩

非金融部门

资金融通

禁止国际金融

机构提供援助

限制在美国金

融市场投融资

等美国传统盟友，联合对俄发动金融制

裁，以实现制裁效果最大化。

三、俄罗斯对美国金融制裁的反制

措施

面对美国金融制裁，俄罗斯采取了

多重反制措施，诸如加强顶层设计、谋求

与美元脱钩、主动与美国市场脱钩、完善

金融基础设施、维护金融市场稳定、拓宽

国际融资渠道等举措，很大程度上缓解

了金融制裁带来的冲击。

（一）加强顶层设计：出台《关于针对

美国和其他国家不友好行为的反制裁措

施法案》

为应对欧美国家的制裁，俄罗斯于

2018年6月出台了《关于针对美国和其

他国家不友好行为的反制裁措施法案》，

构筑了俄罗斯国家层面反外国制裁的法

律基础。根据该法案，国家元首拥有针对

外国制裁采取对等反制措施的权力，如

取消或暂缓制裁发起国在特定关键领域

的国际合作；禁止向其出口或从其进口

特定产品和原材料；禁止其参与政府工

程或采购项目或私有化进程等。

（二）谋求与美元脱钩：降低美元在

外汇储备、国际结算中占比，积极推动数

扩大制裁

信誉信用

金融部门

资金融通

次级制裁

降低信用评级

限制在美国金

融市场投融资

冻结资产

限制在美国金

融市场投融资

资金使用

中央银行

资金融通

信誉信用

2022年3月25日，美国联邦通信委员会（FCC）以

“国家安全”为由，将俄罗斯卡巴斯基实验室列入所

金融制裁威慑

谓“对美国国家安全构成威胁的通讯设备和服务商”

清单

冻结资产

2022年2月，联合欧盟冻结俄罗斯财政部、俄罗斯国

家财富基金资产

资金使用

政府

信誉信用

2022年2月，三家国际信用评级机构降低俄罗斯的

信用评级。惠誉将俄罗斯的信用评级从“BBB”下调至

级。穆迪也将俄罗斯的信用评级从“Baa3”降至

降低信用评级

“B”

“B3”。标准普尔（S&P）将俄罗斯外币信用评级从

“BB”

“BBB-”下调至，将本币信用评级从“BBB”下调

至“BBB-”

金融威慑

美国政客多场合公开宣布，

2022年3月以来，与俄罗

斯站在一起的国家可能会影响贸易流动、新技术的

并面临次级制裁的风险

发展，

信用声誉

美国为首的西方国家发布联合声

禁用CHIPS系统

2022年2月26日，

明，将部分俄罗斯银行排除SWIFT系统之外

2022年2月24日，切断了俄罗斯最大的金融机构

切断CHIPS系统

“俄罗斯联邦储蓄银行”

（Sberbank

）同美国金融系统

金融基础设施支付清算

CHIPS的联系

2014年3月，美国维萨卡和万事达卡两大组织暂停

暂停银行卡服务

联通的俄罗斯银行等7家银行发行的50种信用卡

和借记卡的支付功能

关闭电子支付

服务

2022年2月以来，苹果公司ApplePay、谷歌公司的

（

PayPal）GooglePay、贝宝相继关闭其在俄电子支付业务

资料来源：根据公开资料整理

只有在美国的配合下才能奏效，任何金融制裁离开

美元金融网络的支持都收效甚微。二是低成本。美国

利用其在全球金融体系中的主导地位，通过诸如冻

结资产、切断SWIFT等低成本手段实施金融制裁。

三是渐进性。美国对俄国的制裁从分散、小规模制

裁，已经发展到当下的集中、大规模制裁。具体来说，

美国金融制裁从冻结俄罗斯政府高官及相关人员在

字卢布研发

一是降低美元在外汇储备中的占比。2014年以

来，俄罗斯的外汇储备结构发生了重大变化，俄罗斯

持续抛售美元储备资产，美元份额占全部储备规模

的比重，从2014年初的43%大幅降至2021年末的

16%。二是减少在国际结算中使用美元。美元在俄外

贸结算中的作用正在逐步降低，欧元所占份额将从

35

Copyright©博看网. All Rights Reserved.

2022.11

2013年的不到10%大幅增加至2021年的近30%。

与此同时，美元的份额从80%相应下降到55%。三

是主权财富基金剥离美元。2021年7月，俄罗斯主

权财富基金资产结构调整完成，美元已被完全剔除，

此前，俄罗斯主权财富基金中约有35%以美元计

价，总价值约为415亿美元。四是抛售美国国债。2014

年1月，乌克兰危机爆发时，俄持有1318亿美元的

美国国债，到2021年底，俄持有美国长期债券金额

总计仅63.31亿美元，其中美国政府债54.15亿美

元，美企业债和股票资产不到10亿美元，规模有限。

五是签署货币互换协议。俄罗斯寻求与伊朗、土耳

其、中国等国签署货币互换协议，以便利双边贸易及

直接投资。六是推动天然气和卢布挂钩。2022年3

月23日，普京宣布向欧盟等“不友好”国家和地区供

应天然气时改用卢布结算。七是用被冻结海外资产

和卢布偿还外债。2022年3月，俄罗斯财政部部长

宣布由于俄罗斯海外资产被冻结，俄罗斯将使用被

冻结的海外资产偿还美国债务，而其他被列入“不友

好”国家和地区的债务将使用等值卢布进行偿还。

八是推进数字卢布试点。数字卢布试点于2022年2

月开始，在数字卢布试点组的12家金融机构中，已

有3家银行整合了央行数字货币（CBDC）平台，其中

两家银行“使用移动银行应用程序完成了客户之间

数字卢布转账的完整周期”。

（三）主动与美国市场脱钩：实行“进口替代战

略”，同时加强其他市场经贸联系

一是限制美国部分产品进口。2014年8月，俄

罗斯政府公布了食品进口禁令清单，宣布未来一年

内，禁止进口原产于美国等国家的部分食品。二是

实行“进口替代战略”。通过国家资金支持重点产业

与受制裁公司等方式实施“进口替代战略”。2014年

10月开始，俄罗斯开始实施经济领域的进口替代计

划；2016年对包括军工、电子、化学等400余项产品

进行进口替代。三是深化与其他国家经贸关系。进一

步加强与新兴市场和发展中国家的经贸合作，如与

金砖国家在能源、武器、金融等领域深化合作。加强

与欧洲的开放合作，通过加强与欧盟国家能源合作、

与欧盟企业成立合资机构等方式，增强与欧盟的利

益捆绑，削弱其联合美国制裁俄罗斯的意愿。

（四）完善金融基础设施建设：建立本国的支付

系统和金融信息传输系统

一是开发俄版“SWIFT”。2014年，俄罗斯央行着

国际金融

手开发本国的金融信息传输系统（FinancialCommu-

nicationsSystem，SPFS），截至2021年末，已有400

多家主要国内机构与该系统建立了联系。二是开发

独立支付系统MIR。在维萨卡（VisaCard）和万事达

卡（MasterCard）停止提供服务的背景下，2014年俄

罗斯国内推出了国家信用卡支付系统MIR，该系统

由国家支付系统股份公司（NSPKJSC）运营。三是开

发快速支付系统。俄罗斯央行于2019年推出快速支

付系统，用户（包括自然人和法人）可以通过手机号

码或二维码进行转账和支付，这也促成了俄罗斯无

现金交易的急剧增长。该系统提供24小时服务，包

括周末和节假日，2021年底时已经有200多家银行

接入了这个快速支付系统，用户超过了4000万人。

四是接入CIPS。积极与中国人民币跨境支付系统

（CIPS）合作，促进中俄贸易结算便利。

（五）维护金融市场稳定：加强跨境资本流动管

理，同时积极救助被制裁金融机构

一是加强跨境资本流动管理。针对资本外流设

置临时性的限制措施，如2022年3月，俄总统普京

签署了关于保障金融稳定补充临时措施的总统令，

禁止民众携带超过等值1万美元的现金出境。二是

积极救助被制裁金融机构。俄罗斯央行通过购买被

制裁金融机构新发行的债券，来弥补其不能在美国

和欧洲金融市场发债的缺口。三是限制证券交易。针

对股市下跌，俄罗斯采取关停股市、恢复部分股票交

易、缩短交易时间、禁止卖空、禁止外国人出售所持

证券等举措。

（六）拓宽融资渠道：积极寻找新的国际资金

来源

俄罗斯为应对美国融资渠道收窄的制裁，积极

参与西方主导之外的国际金融机构，改善国际融资

困难。一是转向新兴国家金融市场进行融资。如2018

年4月，俄罗斯亚马尔液化天然气（YamalLNG）项目

获得中国进出口银行和国家开发银行提供的120亿

贷款。二是拓宽多边金融机构融资渠道。俄罗斯近些

年来积极融入“一带一路”建设，推动建设金砖国家

开发银行，积极参与亚投行建设，试图通过参与新兴

国际金融组织来缓解国际融资困难。

四、对我国的启示

（一）夯实应对反制金融制裁法律基础，设立专

门的反制裁机构

欧盟在阻断国外制裁方面出台《反对第三国立

36

Copyright©博看网. All Rights Reserved.

国际金融

法域外适用的条例》（以下简称《条例》），成为世界各

国阻断立法开创先河。根据《条例》，欧盟反制裁举

措包括不予承认和进行赔偿两种，即对外国制裁不

予认可，并在受到制裁时可通过上诉制裁方来获取

损失赔偿。因此，中国应借鉴欧盟立法经验，结合中

国具体国情，进一步完善《反外国制裁法》，增加相关

索取赔偿条款，达到保护自身法律权益的目的。此

外，建议成立专业反制裁机构，负责制裁信息整理、

条例宣发、反制措施实施，并建立起应对金融制裁的

跨部门协同机制。

（二）增强人民币在国际金融体系中的地位，积

极推进人民币国际化和数字人民币

从人民币国际化看，中国需要继续扩大签署货

币互换协议国家的范围，以增强人民币在国际金融

体系中的地位。同时充分利用“一带一路”所带来的

机遇，加快人民币国际化进程，推广人民币在国际贸

易，特别是石油现货贸易中的使用范围，深化以人民

币计价的原油期货，有序推进“石油人民币”计价体

系的形成。依托各自贸区（港）建设，推进金融改革

开放，探索跨境自由收付。从数字人民币看，探索数

字人民币在改善跨境支付方面的可行性，利用数字

人民币“支付即结算”的特点，在跨境贸易结算、数

字化贸易融资平台等场景中增加数字人民币的使

用，以削弱国际支付体系中“SWIFT+CHIPS”的主导

地位。

（三）降低对美元刚性需求

一是进一步优化外汇储备币种结构和资产结

构，适度增加欧元、英镑、特别提款权等在现有储备

中的比重，逐步降低美元的比重。二是完善人民币

替代美元计价结算体系，降低国际贸易中对美元的

刚性需求。三是加速国际能源结算人民币进程，如

与中东地区富油国积极谈判，讨论将其向中国出售

的部分石油以人民币计价，削弱美元在全球石油市

场的主导地位。

（四）坚定不移推进高水平、深层次对外开放，关

键技术、关键行业实行积极的“进口替代战略”

对外看，坚定不移推进高水平、深层次对外开

放，积极发展各种形式的诸边和双边关系，增加美国

对中国实施金融制裁的成本和难度。一是高质量共

建“一带一路”，深化双边、多边经贸合作。二是进一

步深化与欧美开放合作，加深中欧美在贸易投资、技

参考文献：

注释：

2022.11

术合作等领域利益绑定。三是全球范围建立更广泛

的利益共同体，并支持建立更多元化的全球秩序。四

是改善商业环境，吸引各国投资者来华投资兴业。对

内看，一是在关键技术、关键行业、关键原材料等领

域，积极实行“进口替代战略”，降低中国对外国企

业、技术和市场的依赖。二是提升产业链、供应链现

代化水平，做好创新链和产业链的“双链融合”，以保

证经济发展的稳定与安全。■

行制裁的方法，对纳入SDN的个人和实体禁止入境、冻结资

訛特别指定国民清单譹（SDN）是美国传统的对具体对象实

产和禁止所有交易，同时可能处以吊销销售美国产品执照、

取消出口许可证等处罚。

訛OFAC为俄罗斯专门制定了受制裁的行业制裁识别清譺

单（SSI），制裁原则是不冻结资产、不完全禁止但依据具体指

令限制交易。

訛五眼联盟譻（FiveEyesAlliance，FVEY）是由美国、英

国、加拿大、澳大利亚和新西兰所组成的情报共享联盟。

[1]梁文莉.《反外国制裁法》视角下美国金融制裁的突出表

现与应对策略[J].对外经贸事务,2022(1):74-77.

[2]陈尧,杨枝煌.SWIFT系统、美国金融霸权与中国应对[J].

国际经济合作,2021(2):82-96.

[3]罗璠,詹琪,杨茗.美国金融监管处罚的特征及趋势[J].

西南金融,2019(9):81-88.

[4]许文鸿.去美元化：俄罗斯在俄美金融战中的反击[J].俄

罗斯东欧中亚研究,2021(5):31-50+155-156.

[5]韩静,陈捷,李斯琦,林韵嘉.国际金融制裁在清算领域的

新发展与对国际金融安全的影响[J].国际融资,2019(12):

18-23.

[6]沈伟.论金融制裁的非对称性和对称性———中美金融“脱

钩”的法律冲突和特质[J].上海对外经贸大学学报,2020,27

(5):35-51.

[7]陶士贵,徐婷婷.西方国家对俄罗斯经济金融制裁的演

进、影响及启示[J].国际金融,2016(2):58-67.

[8]郑联盛.美国金融制裁：框架、清单、模式与影响[J].国际

经济评论,2020(3):123-143+7.

[9]王武斌.美国金融制裁机制、国际应对经验及对我国的启

示[J].河北金融,2020(12):68-72.

37

Copyright©博看网. All Rights Reserved.