2024年2月26日发(作者：)

指导小组成员名单刘永涛吴心伯教教授授

目录中文摘要.............................................................................................................……3引言.........................................................……，..........................................……9第一节问题的由来与研究意义……，..........................................……，.......……9第二节研究现状........................................................................···....·······……10第三节研究方法和论文结构...................................................................……12第一章美国政治制度设计中的战争权分配..................................................……13第一节美国三权制衡理论...........................................·.··························……13第二节美国国会、总统和最高法院的机构设置....................................……13第三节宪法对战争权的分配..……，.....................................……，....……，..……21第二章影响国会与总统战争权之争的若干因素.......................……，.............……27第一节美国宪政制度的影响...................................................................……27第二节美国对外政策类型的影响..........................................................……28第三节美国党派政治和利益集团的影响..............................................……31第三章实践中的国会与总统战争权之争......................................................……33第一节历史上的国会与总统战争权之争................................................……33第二节阿富汗战争中国会与总统战争权之争.......................................……33第三节伊拉克战争中国会与总统的战争权之争....................................……41第四章结论...............................................................................................……47参考书目...............................................................……，.....................................……49

中文摘要世界总是充满着矛盾。一方面，美国宣称自己是世界上最民主自由的国度，尊重人权;它又是世界上经济、军事力量最为强大的国家，特别是在前苏联解体后，其成为世界唯一的超级大国;另一方面，它利用不同的借口，诸如国家安全受到威肋、，或者是输出“民主”，为所欲为，军事侵略他国，肆意践踏被侵略国的人权。从越南战争、海湾战争到“9·11”事件之后的反恐战争，美国的对外军事行动总是在支持和反对声中掷踢前行。在这些军事行动过程中，美国国内及世界各国媒体都对它们进行广泛地报道，从战争发起时美国国会和总统表面上的一致对外到美国国内民众与舆论的质疑和反对声，以及国会议员提出撤军的议案等等，这些现象令人深思。美国政府为什么要发动战争?是谁在主宰着战争，国会还是总统?战争怎样结束?为了回答这些问题，有必要对在战争中起到关键作用的美国国会和美国总统、它们之间的在战争权上的争夺与妥协，以及影响它们之间关系给予适当的研究，以便人们能更清楚地认识美国政府所发动战争的实质。本文将主要运用文献分析法、机构分析法和历史分析法作为研究方法来分析问题。1、文献分析法。在文献分析法的过程中，主要借用美国宪法条文详细讨论和理解国会和总统在战争权上是如何分配的。本文还收集相关的文献、论文、期刊杂志以及网站资料，并进行分类整理和有针对性的比较，借他山之石，抛砖引玉，启发思考，开拓视角，协助得出本文的论点和论证，以利于将本文写作更好地完成。2、机构分析法。本文将深入研究美国宪法和法律的条文规定，并分析国会、总统及行政机构设置和运作特点，同时阐述了美国司法机构的作用以深入讨论国会与总统在战争中谁作决定，尤其是战争权制订方面的情形，从而对战争权分配有切实的了解，进而才能对这一问题进行原因分析。3、历史分析法。本文将从历史的视角出发，通过对美国历史上国会与总统在安全事务中的互动和彼此权力的消长进行回顾和总结，探讨当今和未来国会在美国安全政策制定上所发挥的作用以及美国宪政体制运作的特点。除引言部分外，本文分为四章。第一章研究美国三权制衡理论以及美国宪法和政府、国会制度设计，简述国会，总统以及最高法院的机构设置，对战争权分

配格局进行了解。第二章分析国会与总统对战争权之争的几个重要影响因素。第三章简要回顾国会与总统战争权之争的历史事实，并重点考察二个案例:“9引”事件之后阿富汗战争以及伊拉克战争。第四章为本文的结论。美国发动的战争往往是为了达到其称霸世界，控制经济资源等战略目标。每次大的军事行动，美国国会和总统难免会在战争权上互相争斗。通过研究可以发现，国会与总统之间的战争权之争受美国宪政制度，美国对外政策类型以及党派政治和利益集团等因素的影响。当代美国政治现实中，国会与总统对战争权的分配如下:国会有宣战权;总统作为全国武装部队总司令，拥有战事指挥权。而总统行政权的行使，必须依据宪法或获得国会的立法授权。在实践中，国会与总统在战争权上的争斗受美国宪政制度的影响。美国通过宪法规定实行三权分立的政治制度和政权结构，将国家权力划分为既相互独立又相互制约的三个部分:立法、行政、司法，并建立相应的国家机关，分别行使这三个方面的权力。在宪法上规定:立法权，即国家制定、修改或废止法律的权力，由议会行使。行政权，即治理整个国家内政外交的权力，由总统及其政府行使。司法权，即监督法律的执行和行使审判的权力，由法院行使。三权之间，既相互分立，各有自己的职权范围，又相互制约，任何一方的权力都受到另一方的限制。同时，国会和总统在战争时一期扮演着极其重要的角色，尽管一直处于对战争权的争斗之中，无论是国会或者总统在争斗中处于强势地位，都是以美国国家利益至上为原则，否则，一旦其所作所为损害了美国国家的利益，必然会招致美国民众以及特定利益集团的抗议和反对，最终导致其在下一任或下一届选举中败北。国会与总统在战争权上的争斗因美国对外政策类型的不同而有不同的表现。国会与总统在军事安全政策领域的权力受到政策层面的分权和制约表现不尽相同。其中，在结构型政策层面上国会的权力最大，总统和行政部门政策行为和能力受到国会的很大制约。在战略型政策层面上国会也能利用立法权、条约批准权等制度工具施加自己的影响力，但其影响力有赖于总统和行政部门的政策倡议，并且政策最终还得由总统来决定落实。而在危机型政策层面上国会几乎完全处于从属地位，其相关权力除了受总统的制度优势限制外，还可因领导能力，政治环境和公众舆论等因素的变化而处于不断变动之中。再者，党派之争和利益集团对于国会与总统在军事安全政策上发挥的作用同拼

样有着不可忽略的影响，在一定的政治形势下影响着国会和总统权力的消长;它同时也是美国国内政治气候变化在政治舞台上的综合体现，是观察美国政治的一面镜子。通过二个案例，伊拉克战争以及阿富汗战争，可以证明，总统作为武装部队总司令，拥有进行战事的权力;国会作为立法机关，拥有宣战权。但是，国会与总统之间的权力分配并不截然明晰。宪法对国会与总统的战争权规定刻意模糊，存在大片权力共享的“半阴影区”，留下了战争权之争的空间。然而，为了应付国家安全问题，战争权客观上需要集中于总统之手;为了维护宪政民主，国会必须分总统之权。在分权制衡的前提下，随着国家安全问题的缓急变化，国会与总统的权力随之消长。而无论如何消长，双方都不可能完全垄断战争权。这应该是美国建国之父们为了避免行政机关独享战争权、导致专制暴政，苦心设计的分权制衡制度的功劳。除了制度设计之外，美国的两党制的现状，使得各种政治生活都深深地打上了党派政治的烙印。国会与总统在战争权上的争斗只是党派政治的一个方面，而且这仅仅是政治生活中的日常现象，只要两党制继续存在，必然导致此类争斗的延续，即它是美国党派政治的必然结果。同时，各种利益集团通过各种手段游说或施压国会或者政府机构以获取其各种利益。最后，由于阿富汗战争历经八年多尚未结束，如何结束这场旷日持久的战争，便是摆在美国国会议员们和总统面前的政治难题，也是值得我们继续关注和研究的课题。关键词:美国国会美国总统战争权结束战争

eneyandtheCongressAbstfaCt tedStates，ontheonehand，claims

itselfastheworld，s一nostdemoeratieandfreecountry，resPectingforhumanrights:theworld’5mostPowerfuleountryintermsofitseeonomyandmilitary，andasasoleSuPerPowerintheworldafterthedisintegratio一1oftheformerSovietUnion:onthe

otherhand，itusesdiffe一entexeuses，s:Ichasdefendingnationalsecurity，andexPortingitsideasof”demoeraey，，andfreedom，dowhatevertheywant，likeinvadingintoothereountries一nilitarily，heVietnamtramPlingonthehulnanrightsoftheinvadedafterW盯andtheGulfWartotheWaragainstterrorism，’9.11”event，n一长ilitaryaetionsarealwaysinstlPPortandoPPositionin

ilitaryaetionsareextensivelyrePortedbytheUnitedStatesandtheworldrnedia，andtherePortingoftenrefleetsonePhenolnenon，eel刀btsandoPPositionsfro一ntllePublieandmedialateron，thenwithdrawaln飞otionsbymembersofCongress，?Who15do一ninatingthewar，CongressorthePresident?Howtoendthewar?InPartieularthestruggleand

一‘essandthePresidentwhoarePlayingcritiealrolesinthewar，andthefaetorsaffeetingtheirrelationshiPsarereallyworthstudying，50thatwecould一noreclearlyunderstandtheWal‘initiatedbytheU一litedStatesinrealtefins. Inordertodominatetheworldandtoeontrolovereeonomicresoureesandaehieveits

otherstrategieobjeetives，theUnitedStateslaunehedwal·sshowthat，

thestrugglebetweenCongressandthePresidentforwarPower15subjeettotheUnitedStates’Politiealsystem，theUnitedStatesforeign6PolieytyPes，andParty

PolitiesaswellasinterestsgrouPs.

ThestrugglebetedStatesGovernmentageneiesaredividedintothreeParts:the

legislative，administrativeandjudieial、theyareindePendentedStatesConstitutionassigns

CongresstherighttodeclarewarwhilethePresidenthastheright，asCommander一in一Chiefofthenationalar一nedforees，hePresident，5exeeutivePowersincludingexereiseoftherightofthewar，remeCourt15tobalaneetherelationshiPbetweenthem.

TheWarPowerOfCongressantructuralPoliey，Congress’Powerreaehesitsmaxi一num

tothewa几thePresidentanditsadlninistration’hestrategicPolicy，CoererisisPoliey，Congress15almostinasubordinatePosition.

Meanwhile，thestatusofthetwo一PartysystemintheUnitedStatesandinterestsgrouPsalso一nakesbigimPactonthestrugglebetweencongressandthePresident.

Itwillbethefindingsthatthesefrican’tedStates15anationofimmigrants，PeoPlewithdifferentreligiousbeliefs，raee，ethnicbaekgrot一nd，ineo一neleveloroecuPationgatheringtogether，theyhaveaPlaysasignificantroleinthePolitieal comPlexanddiverseinterests，suchuniquehistoriealbaekground一nakesitimPortant

thatPeoPlerequestfreedo一nandPersonalinvolve一nent，however，theymustIivetogether，whichIneans，to50一neextent，thattheyshouldagreeoreo一tedinPolities15thedeeentralizedsyste一11ofgovern一nent，aswellas

ralizationca一sesbalancebetweendifferentPoliticalPowers，itsPurPoseandbiggestadvantagearetoestablishdemocratiesyscalPartieS

rePresentdifferentregionsanddifferentsectorsoftheinterestsofPartymelnbers，andinterestgrouPsProvideachannelforcitizenstoParticiPateinPolitics，15PaPerfirstreviewsthehistoryoftheWarPowersstrL一gglebetweentheCongressandthePresident，andthengoesthroughtwoeases:xnilitaryaetionsagainstIraqafter

9.11eventsandthewarinAfghanistan，andtrytoProvetheanalysisonthefactorsaffeetingthestruggleforthewarPowerbetweentheCongressandthePresident throughtheCaSCstudy，andfinallyraisesthequestiononhowtoendthewarfor furtherattentionandstudy. Keywords:TheUSCongressPresideneyWarPowerEndoftheWar

引第一节吉.刁问题的由来与研究意义美国宣称自己是世界上最民主自由的国度，尊重人权;它又是世界上经济、军事力量最为强大的国家，特别是在前苏联解体后，其成为世界唯一的超级大国，它利用不同的借口，诸如国家安全受到威肋、，或者是输出“民主”，为所欲为，军事侵略他国，肆意践踏被侵略国的人权。从越南战争、海湾战争到“9·11”事件之后的反恐战争，其对外军事行动总是在支持和反对声中哪踢前行，在这些军事行动过程中，美国国内及世界各国媒体都对它们进行广泛地报道，从战争发起时美国国会和总统表面上的一致对外到美国国内民众与舆论的质疑和反对声，以及国会议员提出撤军的议案等等，这些现象令人深思。为什么要发动战争?是谁主宰着战争，控制着对战争的决定权，国会还是总统?战争怎样结束?美国总统总是在军事行动前发表演说，为其所做的决定造势或辩护，而国会时而沉默，时而发出不同的声音，美国国会和美国总统到底是什么关系，是什么原因使得他们之间在战争权上进行争夺或者合作，哪些因素影响他们之间关系?带着种种问题去分析研究，就能更清楚地认识在诸多表象后面美国发动战争的实质。所谓战争权，从美国宪法的表述来看，应当包括维持和扩大军队的权力;宣战、指挥战事和靖和的权力;拨给军费的权力。美国外交决策中，国会与总统一直在为战争权的分配争论不休。美国国父们制订宪法时的故意模糊，犹如将国会与总统“置于拳击场，敲响铃，让他们永远争斗下去”’。实际上，战争权归两者分享，却多有重叠交叉之处，形成了战争权上的相互制衡。无论国会还是总统都不能凌驾于对方之上、垄断战争权的行使，而是相互制衡，这是符合美国宪政原则的。所谓宪政，就是“限权政府”。美国著名政治学家罗伯特·达尔在其《美国多元民主》一书中断言:“在美国政治的理论和实践中，根本的格言是这样的:并没有一个单一的至高无上的权力中心，而必然是许多权力中心，其中任何一个都不是也不可能是完全至高无上的。’，2权力直接来源于宪法授权，在宪法范围 ‘ist，动eoeclinean口尺es，，，岁nceoj、‘o，夸二ution，:TheBrookings2杰里尔·A·罗赛蒂著，周启朋、傅姗祖等译:《美国对外政策的政治学》，北京。世界知识出

内行使，并要受到相应的限制和监督。战争权是国家一项重大权力，影响社会稳定、国家安全，直接涉及到外交政策的制定和执行，更应符合权力分立、权力制约的宪政原则的要求。现代国际关系的纷繁芜杂，出乎当年立宪者的意料;国会与总统的职能膨胀，使战争权之争愈加复杂化。在1787年宪法制定之后两百多年的时间里，美国的国内、国际环境发生了巨大变化，当年寥寥几条关于国会和总统权利分配的宪法条款早己不能满足新的历史条件所需。在战争权分配问题上，美国政治实践中形成了一系列法律、机制和惯例。同时，由于战略环境、国内民意、领导人风格等因素的影响，国会与总统之间的战争权分配一直在变动之中。本文拟从美国宪法对国会和总统的战争权的规定入手，回顾国会和总统战争权的演变史。即从美国立国之初华盛顿国会与总统的争权开始，发展到第一次世界大战和第二次世界大战期间总统得到国会对战争的广泛授权和支持，再到战后初期直至二十世纪七十年代的”支持型”国会，并在越战后期至二十世纪八十年代演变成”竞争型”国会，直至二十一世纪初开始的反恐战争中国会与总统间复杂关系。并以二个比较典型的案例，探讨影响国会与总统战争权之争的重要因素。这一课题的研究意义有:1、理论意义。分析美国宪法、法律、国会与总统运作机制，了解国会与总统之间战争权的分配情况，探讨这样分配的意义，进而加深对美国宪政制度的了解;把握美国在对外发动战争时的政策制订以及决策理论和决策机制。2、现实意义。通过对国会与总统战争权之争的历史回顾和实际案例的分析来加深对战争权及其在实际战争中行为及互动关系及情形的理解，从而帮助预测判断美国发动或卷入海外争战的可能性和方式以及如何结束战争。第二节研究现状美国国会与总统关系的研究很多，在国内有李道撰的治》，孙哲主编的当代美国国会研究丛书，包括《美国政府与美国政《美国国会研究》第一、二册，版社，1997年，第516页。

《左右未来:美国国会的制度转型和决策行为》，苏格的《美国国会与中美关系，席来旺的《美国的决策及其中国政策透析》，蒋劲松的《美国国会史》，张定河的《美国政治制度与起源》，倪峰的《国会与冷战后的美国安全政策》，刘文祥的美国对外政策的政《美国外交决策中的国会与总统》等等:译著有周启朋等的《治学》，邓正来的《宪政·民主·对外事务》等。前人关于国会与总统之间争夺战争权主导权的研究，一般认为，在战争时期，总统权力大于国会;和平时期，国会则发挥更大的作用。3关于国会、总统战争权之争的根本原因，有人认为是利益集团之争;有人认为是民主与国家安全之争，国会代表民主，而总统代表国家安全。4而在国外无论冷战前后都有较多的相关研究，主要有:约翰·T·卢克等编 写的《制定美国外交政策》(，RalphGCarter，从人Zki雌 AmericanForeignPollcy)，小亚瑟·M·施莱辛格的《帝王般的总统》(Arthu:M。Schlesinger，Jr一Th。劲，erial尸res，iden动，詹姆斯·“·林赛的《国会与美国外

交政策政治学(y，Cong矛’e55andzhepoll’ticsofUSFore卿policy)，托马斯·E·曼主编的《平衡问题:总统、国会与对外政策》(，

ionofBalanee:Thepresidenz，rheCo刀gressandForeignpolicy)，托马斯·M·佛兰克和爱德华·韦斯班德的《国会的对外政策》(

andEdwardWeisband，ForeignpollcrbyCon笋55)等等。应该说，迄今为止，美国哥伦比亚大学宪法学家易斯·亨金(LouisHenkin)发表的《宪政、民主与对外事务》是一部研究美国国会外交的“现代经典”。他认为，在现代外交实践中，美国总统几乎主导着美对外事务的大政方针，他是“向世界体现民主”的主要发言人，而国会则被看成是“实现美国国内多元化民主价值”的政治平台。总统提供领导以及掌握信息、专门知识、秘密、速度和效率;国会则体现人民更明确、更熟悉的长期价值和判断。5，转引自刘永涛:“90年代美国国会与总统外交关系的变化及对美国对华政策的影响”《太平洋

学报》2001年第3期。参阅ArthurSehlesinger:TheImpe:·ialpresideney(HoughtonMitllin，1973):ThomasM.F一ankandEdward:Weisband:ForeignpolieybyCong一ess(OxfordUniversitypress，1979):y:nPoliey(The‘IohnsHoPkinsUniversityPress，1994.4参阅刘文祥:《美国外交决策中的国会与总统》北京:中国经济出版社2005。5原著发表于1972年，中文版见易斯·亨金:《宪政民主与对外事务》，邓正来译，北京:三联

第三节研究方法和论文结构在研究方法上，本文将主要运用文献分析法、机构分析法和历史分析法。1、文献分析法。在文献分析法的过程中，主要借用美国宪法条文详细讨论和理解国会和总统在战争权上是如何分配的。本文还收集相关的文献、论文、期刊杂志以及网站资料，并进行分类整理和有针对性的比较，借他山之石，抛砖引玉，启发思考，开拓视角，协助得出本文的论点和论证，以利于将本文写作更好地完成。2、机构分析法。本文将深入研究美国宪法和法律的条文规定，并分析国会、总统及行政机构设置和运作特点，同时阐述了美国司法机构的作用以深入讨论国会与总统在战争中谁作决定，尤其是战争权制订方面的情形，从而对战争权分配有切实的了解，进而才能对这一问题进行原因分析。3、历史分析法。本文将从历史的视角出发，通过对美国历史上国会与总统在安全事务中的互动和彼此权力的消长进行回顾和总结，探讨当今和未来国会在美国安全政策制定上所发挥的作用以及美国宪政体制运作的特点。除引言部分外，本文分为四章。第一章研究美国三权制衡理论以及美国宪法和政府、国会制度设计，简述国会，总统以及最高法院的机构设置，对战争权分配格局进行了解。第二章分析国会与总统对战争权之争的几个重要影响因素。第三章简要回顾国会与总统战争权之争的历史事实，并重点考察二个案例:“9.11”事件之后阿富汗战争以及伊拉克战争。第四章为本文的结论。书店，1996年，第55页。

第一章美国政治制度设计中的战争权分配本章先从美国开国之初到后来在历史发展过程中形成的三权分立的政治制度出发，论述美国宪法对战争权分配。三权分立，作为一种学说，由十七世纪英国资产阶级唯物主义哲学家和政治学家洛克首创的，十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯坞则发展和完善了这一理论。美国实行的是一种“严格的三权分立”，即合众国(联邦)的立法权、行政权、司法权，不仅分别属于国会、总统、最高法院以及联邦下级法院，而且它们之间的宪法地位是平行的，宪法没有规定一个最高权力机关。而且，美国的制衡原则更强调的是:每一个机关在行使其权力时，都需要其他机关的协助;每一个机关都拥有防止、抵御其他机关侵犯其权力的法律手段。通过这些安排，实现不同权力之间的制约和平衡。美国宪法规定了国会的宣战权，但战争决策涉及到国内外政策的方方面面，因此国会所拥有的全部宪法权力都可以直接或间接用于参与战争决策过程中，并最终对战争的发动或进程起到十分关键的作用;而总统是军事事务的最终决策者，总统能够派遣武装力量进入某个形势与战争无异的国家，也即发动战争。第一节美国三权制衡理论三权分立是资产阶级国家政治制度和政权结构的基本原则和组织形式。按照这一理论原则，将国家权力划分为既相互独立又相互制约的三个部分:立法、行政、司法。并建立相应的国家机关，分别行使这三个方面的权力。在宪法上规定:立法权，即国家制定、修改或废止法律的权力，由议会行使。行政权，即治理整个国家内政外交的权力。这一实际主宰国家的政治、经济、军事和外交等大权的机构，就是国家的行政部门。司法权，即监督法律的执行和行使审判的权力，由法院行使。三权之间，既相互分立，各有自己的职权范围，又相互制约，任何一方的权力都受到另一方的限制。这就是所谓分权和制衡原则。三权分立，作为一种学说，由十七世纪英国资产阶级唯物主义哲学家和政治学家洛克首创的，十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯坞则发展和完善了这一理论。洛克和孟德斯坞的分权说，是当时新兴资产阶级反对封建君主专制，限制和13

反对王权，争取政治统治权的思想武器，具有历史进步性。这一学说基于这样一个理论前提，即绝对的权力导致绝对的腐败，所以，国家权力应该分立，互相制衡。在当代，尽管西方国家的政治制度发生了很大变化，但三权分立仍然是它的一个根本特点。分权制度在西方各国的政治制度中，通常具体表现为由不同的机关分别掌握立法权、行政权、司法权。美国实行的则是一种“严格的三权分立”，即合众国(联邦)的立法权、行政权、司法权，不仅分别属于国会、总统、最高法院以及联邦下级法院，而且它们之间的宪法地位是平行的，宪法没有规定一个最高权力机关。而且，美国的制衡原则更强调的是:每一个机关在行使其权力时，都需要其他机关的协助;每一个机关都拥有防止、抵御其他机关侵犯其权力的法律手段。通过这些安排，实现不同权力之间的制约和平衡。美国政治制度中存在着双重的分权制衡，正如麦迪逊和汉密尔顿指出，在美国的制度中，“人民交出的权力首先分给两个不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门”。“两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己”6。前一种分权和控制是联邦制，所谓两种政府，是指全国政府和州政府;后一种分权和控制就是三权分立，美国的全国政府和各州政府都实行了三权分立的体制。美国的宪法没有采用英国式的议会至上的分权制度，而是采用了让立法、行政和司法三大部门相互平行、相互独立的分权体制。这种分权体制有以下基本特点:①三大部门权力来源不同，相互平行。国会参议院议员由各州选民选举，众议员由各选区选民选举产生;总统由选民选出的选举人组成的选举团选出;联邦各级法院的法官由总统经参议院同意后任命，但一旦被任命，如无失职行为就终身任职。因此，三个机关的地位是平行的，其中没有一个是最高权力机关。②三大部门之间相互独立。这里的所谓独立指的是彼此“在政治上相互独立”。一方面，由于三个部门的权力来源各不相同，相互之间也没有政治上的责任。另一方面，实行所谓“不相容原则”，三个机关的成员不得相互兼职，三个机关各自分掌立法权、行政权和司法权。“!美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译:《联邦党人文集》，商务印书馆1997版，第51篇。

③三个机关在执行自己的职能时需要其他部门的合作。美国政府是一个‘油分立的机关分享权力的政府”，这就意味着三个机关相互有所依赖。④三个机关都拥有相互制约和相互防卫的手段。麦迪逊写道:“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。……野心必须用野心来对抗。”7有合作，就有了相互的依赖，也就有了相互的制约。随着资产阶级政党政治的发展，三权分立制度己经同资产阶级多党制融为一体。三权分立框架内的权力制约，实质是资产阶级政党之间的竞斗。例如，今天的美国，立法权(国会)和行政权(总统)之间的制约，基本上是民主党和共和党之间的制约。西方政治家和思想家在宣扬三权分立时，是同鼓吹多党制相结合的。在他们看来，实行三权分立，必须实行多党制。第二节美国国会、总统和最高法院的机构设置基于三权制衡理论，本节就美国国会与总统以及美国最高法院的机构及功能作介绍，并分别说明了这些机构与战争权的关系。一、国会美国国会是美国最高立法机关。国会最主要任务是立法，它制定影响每一个美国人的法律。国会行使立法权。议案一般经过提出、委员会审议、全院大会审议等程序。一院通过后，送交另一院，依次经过同样的程序。法案经两院通过后交总统签署;若总统不否决，或虽否决但经两院2/3议员重新通过，即正式成为法律。国会还拥有宪法所规定的其他权力。如对外宣战权、修改宪法权等。参众两院各自还拥有特殊权力。如总统与外国缔结的条约及总统任命的高级官员须经参议院“咨询和同意”;参议院还有权审判弹刻案，有权在特殊条件下复选副总统;众议院有权提出财政案和弹勃案，有权在特殊条件下复选总统。国会立法活动常受院外活动集团的影响。两院均设有许多委员会，还设有由两院议员共同组成的联席委员会，国会工作大多在各委员会中进行。7〔美〕汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译:《联邦党人文集》，商务印书馆1997版，第264页。

委员会分为:①常设委员会，其数目各届国会不尽相同，任期与每届国会任期同为2年。影响较大的有:众议院的议事规则、赋税、拨款、军事、司法、外交等委员会，参议院的外交、拨款、财政、司法、军事等委员会。②特别调查委员会，为处理临时或专门性问题而设立。③联席委员会，需要作出与两院共同有关的决定时成立。④调解委员会，其任务是拟定一个能为两党接受的议案。国会还设有总审计室、国会图书馆等附属机构。委员会是国会架构的基础，而常设委员会是众多委员会的主干，任务是审议议案、提出意见并监督执行，其下一般设有小组委员会，由小组委员会进行具体工作。常设委员会也是“议案最易遭到否决的地方’，，8其意见通常是决定一项议案前途的主要因素。委员会的职能分工被重新明确划分，委员会主席可以有效地控制议程及政策结果，有权雇用专业人员。国会的外交权在很大程度上交到了委员会手中，具体由众议院的国际关系委员会和参议院的外交关系委员会行使。下面考察这两个常设委员会的权限、职能和运作，以便了解国会的运作机制。l、对条约批准与否的建议同意权。美国宪法规定“总统在咨询参议院并取得其同意的情况下，并经该院出席议员2/3的赞成后，有权缔结条约”。但关于条约权一直存在着争论，例如在条约协商过程中，参议院是否有权向总统提出建议?参议院是否有权发起条约谈判?参议院是否有权确定并控制总统指派的谈判人员?有些人甚至认为参议院在条约方面的权力是对总统外交权的过度干涉，并想通过修正宪法来改2/3多数为简单多数，但遭强烈反对。在参议院中，外委会独享对条约的建议同意权，即使条约涉及的内容并非归外委会管辖。总统向国会提出批约要求后，就由参议院外委会负责审议，在外委会提交报告后，全院辩论、投票表决。因此外委会基本掌握着对条约的生杀大权，而这一领地的王公一一外委会主席的意见自然也很有分量。2、对外交人员任命的建议同意权。宪法规定总统提名任命的高级官员须征求国会意见，并经参议院批准。外委会独享对总统任命的外交官员(包括国务院官员、驻外大使、公使及驻国际组织代表)的初步审查权及建议同意权。但总统可以通过一些不需国会批准的高级职““在国会提出的议案中有80%一90%会在委员会审议阶段天折”，参见:麦克斯·斯恭德摩、马歇尔·卡特，特里普:《美国政府简介》(张帆、林琳译，张打文校)，北京·中国经济出版社，1998年版，第204页。

位的任命来回避这种牵制，如总统可以根据自己的意愿任命巡回大使、特别海外调查委员会主席等。3、有关国际合作、国际组织事宜。在国际合作方面，外委会主管对外经济、军事、技术及人道主义援助及对外贷款事务，国际核能政策，另外还有涉及美国外交政策的海洋、国际环境、科学事务及国际法问题。在国际组织方面，外委会管辖与国际货币基金及其他国际金融组织、联合国及其附属组织以及世界银行集团、区域性开发银行、其他以开发援助为目的的区域性组织相关的事务，还有美国红十字会及红十字会国际委员会的国际活动。另外，外委会还主管国际会议。4、具体的外交事务。其中有涉及与外国关系的，如总体上美国与外国的关系问题，国家安全及美国托管地事务，美国边界问题，促进与外国的商业交流并保护美国企业利益，保护美国海外公民及脱离国籍问题，对外干涉并宣战，管辖除双边贸易协定外的行政协定。另外还有与美国外交机构有关的驻外使馆房地购置事宜，外交服务事项。美国国会为两院制，由参议院和众议院构成。然而，参众两院存在着差异。9第一，根据美国<<宪法>>，参众两院议员的年龄要求、产生的范围、任期均不一样。“凡年龄不满25岁”不得担任众议员，“凡年龄不满30岁” 不得担任参议员。参众两院共有535名议员，其中参议员100名，众议员435名。参议院代表州，各州无论大小，均有参议员名额2名。一般地说，参议员产生于州人民的直接选举，任期6年。众议院代表人民，各州的众议员名额根据人口占全国人口比例而分配。众议员产生于国会选区的直接选举，任期2年。众议院议员每两年全部改选。第二，根据美国<<宪法>>，参众两院具有不同的宪法权力，譬如，在对外关系方面，参议院享有对缔约和人事任命的“意见和同意”权。众议院则不享有这些权力。不过，根据美国<<宪法>>第一条第七款规定，所有的税收议案均由众议院提出，这一权力使得众议院在对外事务方面充当重要的角色。刘永涛著，《关国国会与总统关系》，上海人民出版社，2010版，第37、38页。17

第三，参众两院的规则也不同。譬如，在众议院，议员辩论有时间限制;参议院则没有时间上的限制。在参议院，除了特殊情况外，全体会议的辩论可以无限期地进行下去。第四，由于规模上的区别，参议员的个人助手更多。根据众议院的规定，一个众议员可以雇用18名全职和4名兼职雇员。平均每个众议员有15名办公助手。一个参议员的平均助手人数是31名。第五，参众两院各有常设委员会，但是，议员参与的情形却不一样。一个众议员通常在4一5个委员会里工作，可以对公共政策进行比较细致深入的了解和掌握。相比之下，参议员除了在最受青睐的几个委员会(如拨款、军事、金融、对外关系)中的一个委员会工作之外，还在其他3一4个主要的委员会工作。二、总统美国总统是美利坚合众国的国家元首和政府首脑，同时是美国行政部门的最高领袖与三军统帅。根据现行的美国宪法第二十二修正案，美国总统任期4年，可以连任一届。美国是总统制的国家。美国总统的职权依美国宪法第二条规定。在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长(须经参议院认可)，以及其它数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2/3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法。这是总统影响立法的一个重要手段。此外，总统还享有委托立法权。据此，总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法

官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人(被弹勃的人除外)作完全或有条件的赦免。在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事(须经参议院认可)，接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2/3多数票的批准;而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往以签定行政协定来代替缔结条约。三、最高法院美国最高法院处在包括联邦法律和各州法律在内的整个法律体系的顶端。美国最高法院不仅具有解决在美国宪法和法律下产生的所有案件和争端的最高审判职能，而且还负有对宪法进行解释和审查法律是否违宪的职能.联邦最高法院对违宪进行审查的权力，根植于“三权分立，互相制衡”的宪法精神和殖民地时期司法审查的传统，而不是宪法本身，至今没有任何法律规定最高法院有这个权力，美国宪法在规定司法权的范围时没有授予它这个权力。联邦宪法的制定者们意在实行权力分立，为此，不同权力机关实行分离与相互制约，牵制平衡，旨在限制政府不致危害公民的基本权利与自由。最高法院通过马伯里案给自己确立了对违宪的审查权，国会后来没有采取任何行动，默认了这一作法。于是，这一案子就成为美国历史上第一起违宪审查的判例。虽然美国立法和行政机构全部都实行选举制度，但在司法体系中，除了少数地方的某些级别的法官职位经由选举产生外，大部分法官，包括最高法院法官经总统提名、参议院听证通过后，终身担任这一职务。美国最高法院大法官对宪法的解释和应用以及由此作出的判决具有很高权威性。最高法院追求政治中立、强调不偏不倚。最高法院通过它的判决影响着美国国家政治和社会生活。一旦决定作出，这些决定不仅对现实，而且也会对未来产生影响，它们所确立的原则和标准将直接影响美国联邦和各州法院系统以后的判决。历史上比较著名的关于最高法院的案例有杜鲁门总统下令接管钢铁公司的 诉讼案件(TheSteelseizureCase)。上世纪五十年代初，杜鲁门总统与经过谈判而未能解决深切影响朝鲜战争美军作战物资供应的钢铁大罢工之后，命令商业部长 查尔斯·索耶(CharlesSawyer)接管扬斯顿钢铁公司(YoungstownsheetandTube

Co.)，恢复军火生产。而且政府是在罢工正待解决或国会采取行动前，即将该钢铁公司接管。杜鲁门总统之所以如此，即单靠其三军统帅权威及其忠实执行法律的权责而采取行动。在钢铁公司控告政府非法接管之诉讼案的法庭辩论中，政府方面的律师即引用行政特权作为辩论的依据。经过一场激烈的辩论之后，联邦最高法院多数大法官裁决反对总统有权接管该钢铁公司。最高法院六对三的多数裁决基于一条非常细弱，但在宪法上却极为重要的细节上，那就是国会在制定塔夫 脱一哈特莱工会法(Taft一HartleyAct)时，己经否决过一项修正条文，明确拒绝授权总统接管在罢工工潮中之工厂。1952年的接管钢铁公司案，使最高法院在决定总统权力的宪法限制问题上，扮演了一个划时代的积极角色。’。美国是个三权分立的国家，国会与总统即相互独立、又相互制衡，最高法院在其中起作平衡、调节它们关系的作用。按宪法的规定，国会在国家权力中居主导、支配地位，这在美国建国之初的一个半世纪中大致如此。从二十世纪罗斯福总统开始，总统的权力急剧膨胀，总统在国家权力中起主导地位，发展到尼克松总统时达到高峰。在这个过程中，美国的宪法并没有改变，国家权力却从以国会为主导变成以总统为主导，主要是最高法院的司法审查在起作用。宪法关于总统一些模糊的权力和职责的条款，成了总统自由行事的宪法依据。宪法不能满足总统对权力的需要，而最高法院顺应了这种需要，对宪法作出种种从宽解释，维护了总统的权力。如越战时，反战的人们曾要求最高法院审查总统不经国会宣战是违宪的，但联邦法院审查认为是合宪的，因为国会为战争拨了款，等于同意进行战争。但当总统权力扩张到立法领域时，总统完全由一个执法机关变成与国会共享立法权的机关。国会在1932年制定法律为限制总统和行政部门的委托立法权，规定了“立法否决条款”，即总统或行政机关根据国会某项委托立法而采取行动或制定规章，必须得到国会的同意。所以，在通常情况下，美国对外政策的制订主要是在行政部门和立法部门之间进行，法院部门并不卷入其中。不过，当国会和总统权力在对外政策领域发生纠葛时，而且一旦法院部门决定介入，那么，法院部门经常通过对宪法的解释(如司法复审)的途径对其作出裁决。美国联邦政府权力分立的所谓高尚和简约之处，可以从法院部门作为裁判者在国会和总统之间在对外政策管辖权之争中所起，“〔美〕柯林顿·罗士特著，杨日旭、卫德馄、张美慧、郭志文译:《美国最高法院与三军统帅》，台湾黎明文化事业公司出版，1987年，第8页。

的干预作用中反映出来。法院部门对这类权力关系的干预，不仅非常戏剧性地表达了美国政治制度中三权分立的概念，而且试图重申美国宪法对不同部门的功能和权力所给予的划定。”第三节宪法对战争权的分配美国1787年宪法制定时，国父们就有意将战争权分割开来。当时欧洲战火频仍，国王们为了一己私利而随意将人民投入战火之中。立宪者对这些现象深恶痛绝，极力避免。而让国会与总统在军事问题上相互制衡，就是避免这一问题的有效方式。分权制衡的重要性在于避免独裁统治的出现。分权“目的不是避免摩擦，而是通过两个部门分享统治权力时不可避免的摩擦，来使人民免受独裁的宰割”。’2宪法之父麦迪逊认为:“行政部门是最容易也是最热心发动战争的部门，因此，宪法应当把这个问题交给立法部门决定。”’3托马斯·杰弗逊则说:“我们已经成功地找到一条限制战争的途径，即把投入战争的权力由行政部门转入立法部门，由花费者手中转入付账者手中。”’41787年制定的美利坚合众国宪法关于战争权的规定主要有:美国宪法第1条第2款规定“总统是合众国陆海军的总司令”，总统有权委任军官、统率和指挥武装力量。但宪法第一条第八款同时又规定“国会具有下列权力:筹划合众国国防;宣战;建立陆军并提供给养;装备海军并维持补给;制定统辖陆、海军的条例。”宪法第一条第八款，在列举联邦国会权力时，明确规定国会有权“宣战，颁发捕获敌船许可状、特定的陆上和水上捕获的条例”，第十二至十四款，则授权国会招募并供给陆海军，制定关于统辖海陆军条例的权力，第十五款规定国会有征召民兵以执行联邦法律、镇压叛乱和击退入侵的权力;宪法第二条第二款规定，“总统为合众国海陆军大元帅，并于各州民团被征至合众国服务时统率各州民团”。分析这些的条款，我们可以总结出国会和总统的战争权分权。，’倪世雄、刘永涛:《美国问题研究》(第四辑)，北京:时事出版社，2001年，第177页。(，“路易斯·亨金:《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，上海:三联书店19%，第%页。 13susanwe一eh，月nZe，4ican‘ove，·nn，enz，Znded。st。Paul，westPublishingeo.，1988. 14susanA。MaeManus，‘o飞·er·nzngae方a叮i馆月n，ez·ica。New物一k，:Johnwiley&sons，一984.

1、国会的战争权以下叙述的诸权力，除”宣战权”外，其它不直接属于战争权。但是由于战争决策涉及到国内外政策的方方面面，因此国会所拥有的全部宪法权力都可以直接或间接用于参与战争决策过程中，并最终对战争的发动或进程起到十分关键的作用。与战争权有关的主要权利有:(l)钱袋权(财权)。根据国会规定，大部分的联邦政府项目受制于两种形式的立法:授权法和拨款法。国会首先通过一项授权议案，授权联邦政府某部门从事某个项目的合法权力。授权议案须经参众两院通过，然后交总统签字或否决。接着，国会还须单独通过一项拨款议案。由国会通过的拨款给行政部门提供了一种权力，即行政部门可以对国会的拨款进行具体的使用。按照美国的法律，每年的防务预算开支须由国会批准，财政部才能拨出钱款用于军事行动。利用掌管财权是国会制约和影响总统的非常重要工具，但总统也会与国会就战争开支的控制进行争夺，因为费用的预算通常多是由总统领导的行政部门提出的。战争必定会导致巨额开支，所以国会会要求行政部门官员作证，这些官员也会为总统游说。但国会基本上处于有利地位。(2)宣战权。美国宪法把”宣战权”交给国会;作为军队总司令的总统只有指挥权，按照麦迪逊的说法:“战争期间，实际的军事力量将组建，这正是行政部门所希望看到的，因为它将指挥这种力量:战争期间，公共财政金库将被开启，正是行政部门的手将要分配他们;战争期间，各部门的荣耀和薪金将会增加，这正是行政部门管辖者所高兴看到的。”’5。美国宪法把宣战权赋予国会，确立了它在战争问题上的主导作用，限制行政部门对战争的偏好。譬如，为防止总统利用紧急状态权实行“不宣而战”，避免越南战争重演，国会于水门事件后在1973年推翻尼克松的否决通过《战争权力法》，规定只有在国会宣战、“国家紧急状态。或国家重要利益遭到威肋、时，总统才能在海外动用美国军队。为此，总统必须慎重决定、使用美国武力。因而，该法案确实给予了国会一定权力，用以影响和在一定程度上限制总统向外调遣军队的权力。(3)监督权。所谓国会的监督功能是指:“国会必须持续地检讨行政当局是 ，5JamesMadison.“LetterofHelvidius，”i一1丁11eLettersofPaeifieusandHe!viduius(1545)withtheLettersofAlllerieanus，AFaseimiliReProdueyionwithanl一ltroduetionbyRiellardLossDelma卜Newyork:Sellolars‘Faesimiles&RePrints，1976

否有效地执行了国会所通过的法案。”’6威尔逊写道:“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”。”从重要性的角度看，通过立法进行决策无疑是国会最重要的活动，但是就日常政治来讲，监督是国会进行得最频繁的行为。从宪法来说，国会参众两院有权对联邦政府进行监督和调查。这种监督检查的目的主要是指出政府的失误或错误，重申国会对行政部门的授权等。譬如，1965年至1970年间，国会参议院对外关系委员会调查美国在印度支那的错误政策。该调查导致削减并最终停止国会资助美国政府在东南亚的战争行动，并于1973年通过《战争权力法》。“9.11”事件后国会对情报机构展开的调查等。具体地说，国会对行政部门的监督涉及五个方面的内容:第一，行政方面执行法律的情况:第二，行政方面使用国会拨款的情况;第三，政府人员的从政行为;第四，行政方面的机构设置;第五，行政方面的决策程序。’吕实施监督的方法主要有举行听证会。譬如，来自美国阿肯色州的参议员威廉.富布莱特一度主持有关越战问题的听证会。于是美国政界开始有人不赞成美国政府的战争升级和轰炸政策。新闻界开始对国内反战情绪和言论表示敬意。然而，在富布莱特听证会之前，与政府不同声音的唯一来源只有左翼的报刊和学生激进分子。富布莱特主持听证会，实现了他本人想激发民众进一步反战的意图。从一定程度上讲，国会听证会挫败了约翰逊政府向美国民众兜售战争政策的机会。尽管这些听证会没有缩短越战的时间，但是，在以后的岁月里，国会通过听证会不断质疑总统方面的战争政策。在两个总统先后离开白宫之后，以及他们的继任者在政治上无法抵制国会的拨款削减时，这场战争最终宣告结束。2、总统的战争权根据美国宪法，总统是合众国陆军海军和各州民兵的总司令。虽然总统不会带领军队上战场，但作为总司令的总统行使着巨大的权力，而且这种权力可能超过任何其他角色。按照宪法，宣战权由国会拥有，但是，总统是军事事务的最终决策者，总统能够派遣武装力量进入某个国家，也即发动战争。宣战与战争权并不 ，“wa一ter2.0一ezek:eongressiona一Pl·oeeduresandthePolicyP:·oeess[M].:CQ，Press.1978，PZOI.，7威尔逊:《国会政体:美国政治研究》，北京:商务印书馆，】986年，第167灭。，“蒋劲松:《美国国会史》，海口:海南出版社，1992年，第468页。

是同一概念。宣战只是国家正式决定与某敌对国家或国家集团进行战争的特别宣布，其本身并不是军事行动，甚至不是动员令，只是调动军队，实行动员，采取具体作战计划的法律依据。譬如，布什总统对阿富汗塔利班政权发动的空中和地面战争等等，国会没有宣战。作为战争权理应包括调动军队，为与他国开战而进行军事部署，发动军事进攻与防御战争。这么看来，宪法并没有将这种权力授予国会，从宪法的正式规定的文字分析，这一权力也没有明确地授予总统，这样宪法对战争权的规定在国会和总统之间尚留有相当一片不明朗的“灰色区域”。可是在国会没有根据宪法要求宣战的情况下，总统已经上百次地命令过美国武装力量在国外进入战斗或进入可以导致战斗的临战状态。总统事实上享有了战争权。不仅如此，作为国家元首，总统对外代表美国，在外交事务领域具有支配地位。此外，进行战争在客观上要求权力集中，它只能集中在最高统帅手中，而不应当掌握在由几百名议员组成的国会手中。国会被视作美国政治发展的风向标，其议事场内的不少话题都能“一石激起千层浪”，引起世人广泛的注视;而一旦涉及外交的战争事务，国会所扮演的角色又几乎千篇一律地被描绘成无足轻重的“沉默羔羊”。’93、国会与总统的战争权分权与制衡美国宪法的制定者将立法权授予了国会，总统的行动受到限制，但是，实际上国会并没有得到全部的立法权。比如，宪法规定一项议案成为法律必须由总统签署，总统有否决权。同时，国会两院需有三分之二的多数才可推翻总统的否决。这种政治体制上的有意识安排，就会导致国会和总统之间对某些议案产生一定的博弈。即国会权力的上升必然是总统权力的下降，反之亦然，从而产生二者权力偏向的交替。美国政治既不是一种议会制度，也不是一种总统制度，而是一种分立的制度。总统并不是立法机构，也不是其中的一部分。如果他想立法，他必须谋求国会的同意。更为重要的是，他需要赢得议员们的足够票数来确保自己的立法获得通过。反过来，如果国会想立法，它需要得到总统的签字才能使议案成为法律，除非国会能够拥有所需的足够票数，推翻总统的否决。由此看来，在一项议案成为法律的过程中，国会需要总统，总统也依赖国会。加孙哲:《美国国会外交与中美关系》，复旦人学出版社，2002年，第38页。刘永涛:《美国国会和总统关系》，上海人民出版社，2010版，第95页24

宪法的规定，是把宣战权归于国会，而把军队调遣权即具体进行军事行动的权利归于行政机关。进行战争客观上要求权力的集中，指挥权只能集中在最高统帅的手中，不能分散在几百国会议员的手里。与此同时，为了防止行政权力专断独大，以至于毫无顾忌地把国家投入战争之中，国会必须对总统的战争权作出一定制衡，以维护宪政民主体制。宪法对战争权分配可以分为三类。2’第一类是宪法中国会与总统的明确分权。国会具有立法权、推翻总统否决权;宣战权(第一条第八款第十一节)，招募军队和维持军备的权力(第一条第八款第十一至十七节)，国会有权制定为执行宪法授权所必需和应当的法律，征收税收和批准则政预算的权力(第一条第八款)。总统是全国武装部队总司令(第二条第二款第一节);经参议院建议和同意，有缔约权(第二款第二节);否决权。第二类是“半阴影区”，即宪法没有明确规定，而国会与总统共享的权力，主要围绕如何部署部队、如何定义战争、如何处置战败国财产和占领地等。第三类是实践中总统的战争权的扩大，往往并不具有宪法依据，而是在实践中形成的。例如总统有权签署行政协定;通常不经国会同意而进行海外军事行动等。宪法铺设下了战争权上国会与总统的分权制衡的基本制度。美国宪法是世界上最短的成文宪法，“并不是一个完整的体系，它只不过是组织国内工作的第一步，只是为原则奠定了基础……它是根，而不是完美的藤。’，22随着历史的发展，宪法所故意模糊的条文显示出惊人的弹性和空间，容纳了国会与总统职能的巨大膨胀。美国宪法制订之初，为数很少的军队主要只用于对付境内的印第安人，基本没有外敌，也不愿卷入国际冲突，各州对联邦政府可能成为独裁者而惴惴不安。这种情况下，主要的任务是限制总统的战争权;反观当今，美国军队遍布全球，频频执行海外军事行动，联邦制也己经稳固。于是，总统在战争权上取得主导地位。随着美国的全球扩张和安全压力的增大，总统的战争权越来越大。然而，国会与总统的始终保持着基本的分权格局。一般的看法是，美国国会在美国战争决策过程中，不在最核心的决策圈内，“’三种权力的分类方法参阅刘文祥:《美国外交决策中的国会与总统》北京:中国经济出版社2005，第27页。22威尔逊:《国会政体》熊希龄译，北京:商务印书馆1986，第9、10页。

只不过担当次要角色。其中原因当有以下几个方面:1.战争本身的特性。举凡成功的战事一般具有其必备的条件，如秘密性、迅速果断性、团结性都与国会的结构有本质的冲突。2“常理上，“任何涉及一个国家最高利益和核心机密的决策，都掌握在一国最高行政权力的执行机关手中”。24福特总统曾经在为废除1973年的《战争权力法》进行辩护时说:“当危机爆发时，(总统)不可能有效地使国会加入到决策过程中来”。他的理由是:(1)议员关心的其他事情太多而不能熟悉对外政策;(2)不可能总是等待分散的或者意见不一的国会领袖们达成一致意见;(3)向议员提供的高度机密的情报，特别是通过电话提供的，可能被泄露出去;(4)等待磋商可能使总统冒“像弹勃一样严厉”的惩罚的危险;(5)与国会领袖磋商不可能约束普通议员，尤其是比较年轻的无党派议员。福特的话不无道理。它常常要求以总统为代表的政府审时度势，对不断变化的国际潮流迅速反映，随机行事，为维护最高利益果断作出决策。历史上，历次战争中最核心的人物总是少不了总统及其主要顾问，如美国国家安全委员会成员就包括了总统、副总统、国务卿、国防部长、中央情报局长、总统国家安全委员事务助理等重要成员，他们是战争决策中的核心人物;而其他部门和人员，如国会、舆论界、利益集团和普通公众，只是“外围”机构与人物，虽然对总统的决策有牵制，但无论如何无法替代总统出任第一主角。2.国会运作的客观现实。国会体制的变动、议员的多变性及美国式竞选的残酷性使得大多数议员的时间用于争取连选连任;个别案件调查和代表选民;接见访问;就与本州或本地区有直接和特别利益的事务提出立法议案;为其选民提供预订旅馆、介绍或导游华盛顿政府机构和历史设施等服务、打电话、写信等等。正是国会同人民保持联系的风貌使它在美国政治体制中富有生命力和真实感。但也正是这些使国会具有代表性的事务占用了议员们的大部分时间，使他们很难再有时间去了解实质性政策领域，尤其是外交和国防政策领域里的具体情况。以上两方面原因固然为总统争夺战争权提供了更多的便利，总统对战争权的主导也被人们看成是无条件、当然的了。事实上，宪法的制定者们规定了国会和总统竞争战争权的条件:在战争事务上，总统将享有压倒性的优势，总统有权动用和调整国会提供的武装力量，并有 CIintonRossiter，TheAnle一ieanP一esideney，Har·vardUniversityP一ess，1960，P26.鲁毅:《外交学概论》，世界知识出版社，1997年，第75页。

权引导国家进入需要使用这些武装力量的状态，但是没有最终的权威;另一方面授予国会明确的权力一一包括宣布战争、拨款、签订条约所需要的多数票，以及有关创建、调整和管理武装力量的广泛权力一一使国会有能力破坏性地阻止，或建设性地暂缓、修正、影响总统处理外交和国防事务的决策。这就是说宪法己审慎地授予总统足够的权力使他能处理战争事务中的紧急情况并迅速决定对策，同时又给予人民以有力的工具使之能限制这一切权力的滥用。第二章影响国会与总统战争权之争的若干因素本章基于前述内容对影响国会与总统战争权之争的因素进行探讨，主要分析了美国宪政制度，美国对外政策类型，党派政治和利益集团对此的影响。在实践中，国会与总统在战争权上的争斗受美国宪政制度的影响。美国通过宪法规定实行三权分立的政治制度和政权结构，将国家权力划分为既相互独立又相互制约的三个部分:立法、行政、司法，并建立相应的国家机关，分别行使这三个方面的权力。在战争权之争中，为维护美国的国家利益，国会和总统扮演着极其重要的角色，互相牵制，互相争斗，有时还必须合作与妥协。国会与总统在战争权上的争斗因美国对外政策类型的不同而有不同的表现。另外，党派之争和利益集团对于国会与总统在军事安全政策上发挥的作用同样有着不可忽略的影响，在一定的政治形势下影响着国会和总统权力的消长。第一节美国宪政制度的影响国会和总统之间战争权之争的现象，是美国宪政制度使然。如前所述，美国的国家机关实行三权分立的政治制度，它将国家权力划分为既相互独立又相互制约的三个部分:立法、行政、司法，并建立起相应的国家机关，由它们分别行使这三个方面的权力。美国宪法把战争权分别赋予国会与总统:国会享有宣战权;总统作为全国武装部队总司令，拥有战事指挥权。而总统行政权包括战争权的行使，必须依据宪法或获得国会的立法授权。最高法院在其中起作平衡、调节它们关系的作用。通过这种独特的三权分立制度，使得美国的国家利益得以维护。

所谓国家利益，一般是指以经济利益为主的领土、资源、市场等可计量利益以及国家安全等不可计量的利益。在美国的政治生活中，’‘国家利益I，占有极为崇高的地位。它与美国的民族性格及独特的历史息息相关。美国的历史从1775年独立战争至今只有200多年，较少历史重负使得美国人很少受历史传统或过去的约束，比较注意眼前和将来的利益，信奉实用主义哲学的美国决策者在确定利益目标和选择维护利益的手段方面，往往急于求成，不愿经受长时间的考验。冷战时期，采取遏制战略来压制社会主义和共产主义的扩展，冷战后特别是勺.n事件‘，之后，美国”国家安全利益‘，几乎变成了美国”国家利益11的代名词，一个洋溢着重塑和改造世界、，帝国之梦‘色彩的、，帝国战略“已成为美国名副其实的对外战略。换言之，美国应该和必须对世界进行领导，要凭借超强实力甚至不惜频繁使用武力全面改造世界格局，成为名副其实的世界叭帝国“。虽然时代不同，其体现的国家利益有所不同，但美国的宪法设计者们用三权分立的政治架构使得其政局稳定，经过二三百年的时间美国成为称霸世界的超级大国。在这一过程中，国会和总统扮演着极其重要的角色，因为尽管一直处于权力的争斗之中，无论是谁在争斗中处于强势地位，都必须以美国国家利益至上为原则，否则，一旦其所作所为损害了美国国家的利益，必然会招致美国民众以及特定利益集团的唾弃，最终导致其在下一任或下一届选举中败北。由此可见，国家利益是根本，宪政制度是机制安排，国家利益通过这种机制安排得以实现和保障。第二节美国对外政策类型的影响从一般意义上说，军事安全政策领域情况要比多数国内政策领域要复杂得多，其涉及面也非常广，往往与国内政策紧密联系，相互影响，外交与安全事务的处理成功与否会对国内政治经济事务产生深刻的影响。因此，我们探讨国会在复杂多变的外交与安全事务中的作用时，不能笼统地一概而论，而应区分不同政策层面加以分析国会在其中所发挥的作用。在这里为方便起见，笔者借用美国著 名政治学家詹姆斯·M·林赛(y)对政策层面的划分方法，即危

机型政策、战略型政策和结构型政策。25这三个层面并不是完全独立的政策领域，是紧密联系的，而国会与总统则在其中发挥的作用不尽相同。1、在危机型政策中，总统往往居于主导地位，国会多数情况下采取顺从、支持的政治姿态。所谓危机型政策，是指国家面临重大危机甚至战争威胁时政府所采取的政策，直接关系到社会稳定和国家主权与核心安全利益，甚至需要动用武装力量以应对情势的变化。在这种情况下，总统在政策制定与实施过程中居于导地位，其权力达到顶峰，而国会则主要采取支持态度。这是因为，首先，在对突发事件和危机时，总统和行政部门在制度上享有先天的优势，从而能够担负起维护国家利益和经济社会稳定的重大责任。如前文所提到的，总统和行政部实行的是等级制，享有情报搜集和付诸行动的制度优势，而这显然是行动迟缓、效率低下的国会所缺乏的，因此，在这种政策模式中，多数国会议员都倾向于危机时期实行总统对国家的强有力的领导，才能最大限度地保障美国的国家利益安全稳定。其次，从历史上看，当美国面临危机时，(即使是在19世纪国会居国家政策决策的主导地位的时期，当面临战争，如内战时期，无论国会还是民都坚定地团结在总统周围，总统对国家政策拥有首席决定权)多数民众和公共舆论通常都坚定地站在总统一边，相信只有总统的强有力的领导才能保障美国的利益和国家安全，因而在这种政治环境下，国会议员通常并小愿意冒天下之大不题对总统的领导设置障碍，而是站在多数民意一边，对总统的政策行为给予最大限度的支持。因此，在危机型政策层面上，国会的权力和行动能力受到了很大的限制，其对国家政策影响力相对最小。2、在战略型政策层面上，总统的权势有所下降，国会则能发挥更大的作用一般来说，战略型军事安全政策是指军事安全政策的基本目标和为实现目标所采取的策略。它奠定了美国与他国政策的基本战略和交往原则与基调，以及美国一定时期内的军事防务部署和发展战略。通常这些战略和政策基调由总统和行政部门如国务院和国防部提出来并由总统做出最终决定，但国会则可以利用手中的立法权、条约批准权等来表达自己的政策意向，而不像在危机型政策环境那样处于对总统的顺从地位。当国会与总统的意见一致时，总统则能顺利推行其战略但若分歧明显，则会不同程度上削弱总统的政策能力。例如，上世纪90年代的《全 即.eongressandthePo一一tir刀ore，MD:The JohnsHoPkinsUniversityPress，1994.

面禁止核试验条约》(CTBT)问题上，意识形态保守的共和党主导的国会对克林顿政府倡议并签署的这个涉及重大全球和平稳定的条约持强烈抵制态度，并在将其搁置两年后，于1999年10月在未经充分论证的情况下突然将其提交全院表决，最终导致该条约被否定，致使克林顿的军事安全政策努力遭到了重大挫折，同时也对国际核不扩散进程带来沉重打击。这一事例并非常见，但它充分证明了国会在这一类型政策问题上有着不可低估的能力，总统并不能总是主导战略型政策。3、国会最能体现自身在军事安全政策上的发言权的领域当属结构型政策。结构型政策涉及到国家资源如何被用于实现政策目标，通常主要针对的是诸如外交资源如何在不同国家和国际组织开展各种海外活动(包括政治、经济、文化、军事和援助等方面)的经费分配、行动规则，军事和安全战略的具体展开，武装力量的建设、管理、部署和使用以及相关拨款等等。因而在这一类型的政策层面上，由于涉及的利益面比较广，各方政治主体便在国会这个政治舞台上参与博弈而国会则利用手中的战争权、外贸管制权尤其财权等工具对政策的制定与实施施加强大的影响力。在政策实践中，国会常常在对外援助，国际贸易等问题上展现自己的身影，如上世纪八十年代针对南非的援助以及对伊朗、古巴等国的经济裁等问题上，国会最终主导了政策进程。同样，如同开头所提到的关于国会在战拨款问题上给总统施加巨大压力所表现的那样，每年的国防预算、军事部署军队建设问题等上，没有国会的一系列授权和拨款法案，总统和行政机构的一活动都将因没有经费而面临巨大困难。以上这三种类型的政策划分并不意味着有高低之分，结构型政策的成败同样关系到战略型政策甚至危机型政策的能否推行，而且在政策实践中，很多情况这三类政策实际上是一项政策的三个组成部分。再以最近的伊拉克战争为例，为了平息伊拉克境内愈演愈烈的针对美军和平民的武装暴力活动，巩固伊新政权稳定地区局势，美国总统布什于2007年初在危机型和战略型政策层面上提出了他伊战新战略，准备向伊拉克增兵两万余人，并要求国会增拨特别战争预算。很快军事部署展开，并在中东地区展开新的外交攻势，要求阿拉伯国家协助稳定伊势，甚至邀请素来与美关系紧张的伊朗和叙利亚参加3月份举行的伊拉克安全国际会议。然而，在这种关乎美国重大外交与安全战略的问题上，国会并不是保沉默，而是在结构型政策层面上发出了强有力的声音。继3月23日众议院通了民主党人提出的一项含有限期撤军的并迫使布什发出否决威胁的战争紧急款法案后，4

月25日参议院也通过了内容一致的相同法案，在答应白宫增拨侧多亿美元的战争经费的同时却利用手中的立法权在拨款法案中加入了限定美从今年10月1日开始到明年3月31日完成从伊拉克撤除任务的条款。民主参议员舒默说，参议院支持撤军时间表是国会重新审视布什政府伊拉克政策的第一步，即使布什否决法案，国会也将继续发出自己声音。综上所述，国会与总统在军事安全政策领域的权力受到政策层面的分权和制约表现不尽相同。其中，在结构型政策层面上国会的权力最大，总统和行政部门政策行为和能力受到国会的很大制约。在战略型政策层面上国会也能利用立法权、条约批准权等制度工具施加自己的影响力，但其影响力有赖于总统和行政部「〕的政策倡议，并且政策最终还得由总统来决定落实。而在危机型政策层面上国会几乎完全处于从属地位，其相关权力除了受总统的制度优势限制外，还可因领导能力，政治环境和公众舆论等因素的变化而处于不断变动之中。第三节美国党派政治和利益集团的影响党派政治在美国国会与总统的战争权争夺中发挥着十分重要的作用。“在竞争性的政治市场中，各种群体依据自己的资源即支持率取得影响力。”艺6尽管政党并不是宪法所规定的政治实体，在美国开国之初华盛顿总统对它潜在的影响表示过担心和忧虑，但美国政治依然在发展过程中形成了两党制，各种政治生活都深深地打上了党派政治的烙印。同时，各种利益集团通过各种手段游说或施压国会或者政府机构以获取其各种利益。从历史上看，美国政党并不是外交事务中的主角，其主要任务是支持候选人参与竞选。美国政党对外交决策的影响主要通过其当选总统来实现它们各自不同的政治主张、倾向和观点。历史上，民主党的外交政策总是具有较多的“理想主义”色彩，这种政策往往导致美国在海外的卷入和干涉。而共和党则倾向于“利己主义”的外交政策，这种政策因强调本国私利而常常具有保守与内向的特点。当前，由于“国际主义”在美国对外关系中占绝对统治地位，两党外交政策界线己变得不明显，党派斗争已更多地表现为执政党与反对党之间的分歧。外交领域26张静:《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第3页。

是共和党和民主党争夺利益集团、社会舆论的支持，赢得选票的主战场之一，因此，为了赢得某部分选民的支持，两党在竞选过程中所提出的某些外交政策常常与当选后的实际外交政策不一致，而在野党也常常对执政党的外交活动进行挑刺、攻击、制造麻烦，为下一届选举做准备，这也会影响美国的外交决策。同时，参众两院中的两党领袖也常常作为总统的外交顾问，影响美国的外交决策。美国总统代表着共和党或民主党，国会内部也充斥着党派斗争、博弈、交易和妥协。因而，军事安全政策领域也无法回避党派政治因素。党派政治对国会军事安全政策权力的影响首先体现在国会与总统的关系上，即当国会多数党与总统同属一个党，国会往往能够对总统的重大决策给予支持;反之，国会则经常对总统进行牵制，并在军事安全政策上更加突出自己的作用。国会多数党发挥作用的工具主要包括意识形态、阵营认同、竞选等，以便对议员的政治主张进行塑造和政治立场划分，从而对国会的政策发挥影响。尽管美国的政党体制对党员并没有严格的约束，议员们也主要根据自己的认识和利益需要来投票，常常会出现跨党合作的现象，但两党出于政治主张的不同以及竞选的需要等因素，党争仍经常出现，并时常造成府院关系的紧张。尤其自冷战结束以来，冷战共识不复存在，党派之争便愈演愈烈，两党的政治分野较以前更加明显，国会因而更多地在军事安全政策上抛头露面。如自】994年后，保守的共和党开始主导国会，对倾向于自由主义的民主党的克林顿政府的政策经常进行牵制，阻挠甚至是颠覆。最明显的例子则是上文提到的国会搁置并最终否决了克林顿推动并在全世界第一个签署的《全面禁止核试验条约》，从而使白宫的重大军事安全政策的努力遭到沉重打击，也凸显了国会在该政策领域的巨大影响力。布什政府任职初期获得国会授权对伊拉克发动战争主要是得到了来自共和党方面强力支持，然而，民主党在2007年底的中期选举中再次夺回对国会的控制权后，则又出现了国会在军事安全政策上更多的声音，使得布什政府的政策努力举步维艰。由此可以看出，党派之争对于国会在军事安全政策上发挥的作用同样有着不可忽略的影响，在一定的政治形势下影响着国会和总统权力的消长;它同时也是美国国内政治气候变化在政治舞台上的综合体现，是观察美国政治的一面镜子。进一步追根溯源会发现，美国人崇尚的自由主义在政治生活中起到很大作用。自由主义可以说是美国人信奉的最重要的价值观，自由主义包含的原则有:个人主义、自由、平等、民主，其基础是个人主义。

美国是一个移民国家，二百多年的历史，不同宗教信仰、种族、民族背景、收入水平或职业的人聚集在一起，他们有着复杂多样的利益。这种独特的历史背景使得其强调个人的自由，个人的参与，但是他们必须生活在一起，从而在客观上要求在某种程度上达成一致。体现在政治上，就是权力分散的政体，以及政党政治和利益集团。以分权的方式使国家权力机构之间内部制衡，其主要的目的在于建立民主制度，保障每个公民个人自由，防止集权专制。分权的途径就是三权分立，提倡立法、行政和司法三权的分立，其核心是政府权力的相互制约平衡，另外的途径就是分散的权力，如政党政治和利益集团。美国宪法为美国权力分散的政治体制提供了法律依据，根据宪法原则，为保证各种利益都能反映到政府的决策层中，鼓励那些非权力机构对政府的决策施加影响。这些组织参与政治，并因此成为美国权力体制的组成部分。政党代表了不同地区和不同阶层党员的利益，利益团体则提供了公民参与政治的渠道，它们向政府反映集团成员各种各样的的要求，使得他们的权力和利益受到承认和保护。这种制度基础了保护个人权利，使得整个社会在自由的基础上维持了社会的稳定。所以，即使国会与总统不断在各个方面包括战争权进行争斗，二个政党和各种利益集团时刻进行博弈，也无法撼动这种基础。第三章实践中的国会与总统战争权之争本章先回顾历史上的国会与总统战争权之争，然后通过二个案例就上述对美国国会与美国总统战争权之争影响因素的分析进行论证，并引出战争如何结束这一议题以作进一步研究。第一节历史上的国会与总统战争权之争虽然宪法的初衷是将战争权主导权交给立法机关，但无论在国会居于强势还是居于弱势的时期，战争权都是由总统主导的，但也并不为总统独有。宪法规定了战争权中国会与总统的分权，但仍有大量的“半阴影区”的权力并未界定清晰。由于军事行动客观上要求权力的集中，而总统作为武装力量总司令，能够在历次实践中不断在“半阴影区”扩大自己的战争权，取得了主导地位。在面临危机的33

情况下，总统能得到国会的极大授权。国会很少主动进取，所起的作用主要是“刹车”，要么承认或默认、要么反对总统的军事行动，而少有能够主动提出关于军事行动的动议，其战争权也逐步消退。然而，无论双方权力如何消长，保持国会与总统分权制衡的格局都是其底线。每当安全压力缓解，国会总能一次又一次地“复兴”。国会与总统间战争权的竞争，在美国立国之初就开始了。1793年，华盛顿总统在英法交战时发表《中立宣言》，宣布不加入战争(当时法国为美国的盟国)。按照宪法，宣战权属于国会。总统行使中立权，这是国会与总统争夺战争权“半阴影区”的开始。27杰弗逊总统1801年派海军袭击北非海盗、1806年还击英国军舰，均是在紧急情况下未经国会同意而采取的军事行动。1846年，波尔克总统未经国会宣战而派兵占领与墨西哥的争议领土，随后仍得到国会的宣战支持。2“如果说1806年对英国军舰的自卫还击还属于武装部队总司令的职权范围的话，那么1846年波尔克总统出兵墨西哥，就表明了总统在战争权上的主导地位了。1917年，国会正式宣战参加第一次世界大战，总统获得了国会广泛的战争授权。总统的战争权膨胀是暂时的，战争结束后，国会很快收回了委任授权。国会拒绝批准的国际联盟盟约，由于盟约要求缔约国承担维护国际和平的义务，可能干涉到国会的宣战权。2”第二次世界大战期间，富兰克林·罗斯福总统利用战机大大加强了总统对武装力量的控制权。1940年9月，罗斯福对国会通过的禁止总统将重武器转让给外国的海军拨款法置之不理，与英国签订行政协定，将50艘服役期限已满但仍可修整再用的驱逐舰转让给英国，以换取英国在大西洋上的军事基地的租界权。此举被认为是给了德国对美宣战的正当理由。1941年9月，美国驱逐舰“格里尔”号协助英国飞机进攻德国潜艇，德国潜艇向“格里尔”号发射了两枚鱼雷。罗斯福据此声言，只要在西经26度以西发现德意船只，美国 海军将当即开火。这场未经宣战的海战在珍珠港事变前持续了数月。30194!年珍珠港事件震动了美国公众，严重的国家安全危机迫使人们将战争权几乎无保留地27徐更发:“美国国会和总统战争权之争”《政治学研究》1985年，第4期，第38页。

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委托给总统。整个二战期间，罗斯福得到的与战争有关的权力，范围之广，令前任总统们望尘莫及。“这次战争之于扩大总统的外交权力，犹如新政之于扩大总统的内政权力。在规划战争、援助盟国、设计战后世界格局等方面，罗斯福的影响都超过了国会美国参加第二次世界大战期间，罗斯福总统得到的战争权授权远远超过了历任总统。二战刚刚结束，冷战的铁幕又降临了。战后初期直至七十年代，二战的教训和对共产主义的恐惧，使国会继续默认二战期间对总统的巨大授权。这期间的国会可以称之为“支持型国会”，积极参与外交政策的决策，却很少对总统提出异 议。321950年6月，朝鲜内战爆发，北朝鲜势如破竹，杜鲁门总统立即决定将部队投入朝鲜战场，随后才通知国会这一决定。国会认可了总统的独断专行，甚至有议员为杜鲁门辩护:“假如!950年我们等到国会宣战后再行动，就没有机会宣战了，因为没等我们采取行动或在参院投票，共产主义分子就将占领整个朝鲜。”331954一1955年台海危机期间，艾森豪威尔总统要求国会授权他在必要时候，可以动用美国军队保卫台湾及周边岛屿。国会随即通过《台湾问题决议案》，给予总统相应授权。这是国会首次在宣战权方面对总统作出的实质性让步。1961年，肯尼迪总统派遣美军战斗部队进入越南，标志着美越战争的开始。1963年n月，肯尼迪总统被暗杀，林登·约翰逊成为美国第三十六任总统。!964年的《东京湾决议》，国会在不知情的情况下给约翰逊总统开了“采取一切必要措施”“阻止进一步侵略”的空白支票，对总统的战争权授权可谓毫无保留，可以说是国会追随政策的顶峰了。但是，总统很快就从这个顶峰上滑落。大规模卷入越战的后果是始料未及的，继战场上的惨重损失之后，国内反战风潮和各种社会思潮风气云涌，人们普遍质疑政府在越战问题上的独断专行。1965年，美国部队终于厌倦了游击战，空军在1965年3月2日至24日实施了轰炸越南北部的“滚雷行动”，六百万吨的炸药最终造成了两百万人的死亡，但最终的结果却不尽人意，这一行动根本没有影响到北越人民抗美的决心。同年八月，林登·约3’张毅:“美国国会与美国外交(上)”，《美国研究参考资料》，1983年第112期，第12页。

:AetingontheHill:Congl·essionalAsse一tivenossin日.·eignpoliey，Coz聊℃55浅zhePresjdency，VOlume29，No.2，Autumn2002，P.154.33JamesRourke，eong一npo一ie}m/aking:AstL一dyoflnteraetio一1andInfluence，1945一r，Colo一ado:7.

翰逊总统又向议会索要17亿资金，在越南开展新一轮的地面行动。到1968年底，有将近50万的美国士兵驻扎越南，美国部队死亡人数己升至三万，大批北越士兵潜伏于南方从事游击斗争，而结束这场战争似乎仍然遥遥无期。1968年，尼克松总统上任，他开始采取让越战“越南化”的政策。自此，美国开始陆续从越南撤军。最终，越南南部首都西贡市于1975年4月30日被北部占领，越南战争宣告结束。越南战争是一场漫长而失败的战争，这场战争给美国经济带来了空前的打击。越南战争使得美国经济重心从生产民用物资转向生产军用物资，导致国内工业生产分配不均，也导致民用物资价格急剧上升。自从越南战争以来，大量资金外流，使得国内工资支付失衡，美元在国际上的地位大为降低。由于长时间的战争，国内丧失大量劳动力。虽然这场战争增长了美国的军事实力，也同时提高了与军事相关的就业率。但是大量的军事耗资，导致了巨大的财政赤字，使得战争期间美国国债上涨到1460亿美元。林登·约翰逊总统出重资支援战争，而没有增加政府税收，这导致国内通货膨胀更加严重，人民生活水平明显降低。这些原因最终导致了美国国内反战情绪高涨，也严重挫伤了消费者的积极性。纵观整个越南战争的过程，我们可以看到，总统占有绝对的优势地位。在上世纪50年代，苏联与美国之间的长达近半个世纪的“冷战”正式爆发。美国在冷战中推行“遏制政策”，以此“维护美国国家安全，遏制社会主义的多米诺效应。”从当时的情况来看，为了维护其国家利益，美国总统艾森豪威尔开始将东南亚看成冷战中潜在的关键战场，美国的政策制定者害怕民主选举将使共产主义的影响进入南越政府。肯尼迪总统在1961年1月的演说中提倡:“我们要不惜一切代价，百折不挠，承担重责，帮助任何需要帮助的朋友，打击一切必要打击的敌人，让民主和自由生生不息!”。约翰逊担任总统后又出重资支援战争。战争期间，美国经济出现大幅度滑坡，美元霸主地位遭到沉重打击，并出现了巨额财政赤字。越战彻底改变了美苏两霸争夺的格局，整个20世纪70年代，美国转为战略守势，而苏联则处于战略攻势地位。34表面上，美国不承认越南战争的失败，但事实上，美国的实际利益明显受到了损害，在美国人民强烈反对下，尼克松总统做出了从越南撤军的决定。战后初期，面对严峻的冷战形势，国会在安全政策上基本采取了追随总统的34万秋梦《越南战争与美国经济>>第133页。36

政策。如果说整个20世纪六十年代美国发动越南战争前，总统战争权已成为国会根本无法攻破的堡垒的话，那么战后国会对战争权的努力则己取得了突破性进展。1969年在美国人民强烈反对发动越南战争、检讨美国对外政策得失的过程中，特别由于反战情绪高涨的压力，使国会参众两院通过了《国家委任法》。该法明确规定，“国家委任一一其含义是，在外国境内使用美国军队，或者承认武装支持一个国家或政府，或者动用美国军队、财政资源去支持其人民这样的决定必须由立法和行政部门共同作出，其形式是国会以条约、法令或议案形式批准。”这项立法重申了国会一直主张的在外交领域的参与和决定权，从而间接地限制总统的战争权。1973年国会以三分之二多数推翻总统的否决，通过《战争权力法案》，规定只有经过国会宣战、特别法律授权或紧急状态下，总统才能使美国武装部队担负作战任务。1974年国会通过《预算与扣留拨款控制法》，和《凯斯法案》，加强国会对国防和外交事务开支的控制权。越战后期至80年代中期，国会由一个“支持型”国会变成“竞争型”国会，积极参与外交决策、表达不同意见。35从此案例中可以看到，按照宪政制度的设计，通过总统与国会之间的权力的争斗和互相制衡，总统或国会时刻调整其策略，在维护国家利益的同时，保护其自身及其政党的利益，并且国会成功地运用其在战略型和结构型政策中的优势地位，通过立法手段来限制总统的战争决策权。《战争权力法案》在相当程度上对美国宪法关于战争权力的界定作了进一步的拓展和具体化，目的就是防止总统滥用战争权力，以避免国民无端地被卷入战争，并最终使美国国家利益受到损害。同时我们可以清晰地看到他们之间的权力的消长。冷战结束后，国会与总统的战争权之争仍延续着类似的模式。冷战后初期，随着安全压力的减小，国会更加倾向于分权。如海湾战争中，总统未经国会同意而部署军队，在国会的压力下，最后不得不请求国会的授权。第二节阿富汗战争中国会与总统的战争权之争9·11事件改变了美国的安全观和国家安全战略。布什总统在提交的议案 :ActingontheHi一:eongl·essio一lal八ssez·tive:一eignPolicy，P.155.

中，充分利用了“9.11”事件给美国安全观带来的影响和国会对打击恐怖主义的立场。这也是总统在反恐战争中的权力超出以往、较少为国内政治其它力量所制衡的一个原因。2001年9月18日国会通过的《使用武力授权决议案》授权总统动用一切必要和适当的力量，以阻止和预防今后对美国的一切恐怖行动和侵略。这一决议案为布什随后发动的阿富汗战争提供了用武授权，也为此后凡是是以打击恐怖主义之名进行的战争定下了基调。2001年10月7日，美国总统布什向世界宣布，美军要在阿富汗打一场样式很特殊的反恐怖战争，以彻底消灭制造”9.11事件”的幕后黑手及其同盟者塔利班武装，阿富汗战争是以美国为首的联军对阿富汗基地组织和塔利班的一场战争，标志世界反恐战争的开始。与阿富汗作战的国家主要有美国以及英国、德国、波兰、捷克、斯洛伐克等北约国家，哈萨克斯坦、日本、韩国、菲律宾等国为美军提供了后勤支援并在战后派遣军队驻扎阿富汗。两个月后，在阿富汗“反塔利班联盟，，武装的协助下推翻了塔利班政权。美国总统布什发动的阿富汗战争从表面上看，是合情合理的，是正义的，是无可指责的。因为美国的世贸中心和五角大楼在9.11被恐怖分子袭击，导致数千人丧生，美国对其肇事者进行报复，发动了的阿富汗战争。然而布什政府到现在没有找到911事件真凶，拉登只是最大的嫌犯。美国真正的目的是什么呢?美国发动的阿富汗战争是其全球化战略的一个重要组成部分，是其国家利益至上的一次充分体现。阿富汗危机决不是一场简单的反恐怖战争，应该从政治、经济、社会等各方面来综合考虑。这场战争的根本原因在于中亚蕴藏丰富的石油资源，在于对中亚资源的争夺。对美国来说，建立新的阿富汗联合政府无疑是美国争夺里海能源一个良好机会。这一目标要比塔利班，乃至阿富汗都重要许多倍。因为这直接关系到美国及其西方盟国的利益。布什政府不仅要打这场战争，而且为了保证战争的成功，还要人们相信战争的正义性。为此，布什政府投入了巨大的人力和财力。在这些有关阿富汗未来的筹划中，阿富汗人似乎越来越少露面了，或者声音越来越小了。仍在继续的阿富汗战争，只不过是美国要在这个地区建立统治的一幅面纱。反恐怖主义战争，是美国把当地能源资源纳入其势力范围的唯一借口。石油和天然气如果不能被挪动、作为商品出售并被工业和运输业当作燃料来使用，它们就毫无价值。作为本国工业或汽车的燃料，美国自己并非离不开中亚或中东的石油。但是，控制这一

生死故关的资源却赋予美国极大的优势，以便控制和影响其它任何国家的发展。将环里海区油气储藏运出去，唯一的一条能确保为美国公司所控制的路线，就是经由通过镇压而得以平定的阿富汗。华盛顿宣称它要控制整个中亚地区，这一决心可从五角大楼公开陈述的“全谱优势”教义中进一步得到确认。这个文件宣称:“由于我们的利益和义务具有全球性质，美国必须保持海外存在和拥有迅速向世界各地投送兵力的能力，以便达成全谱优势。”这个由当时的参谋长联席会议主席亨利.谢尔顿将军签署的政策性文件，在政治和军事上确立美国对世界控制的全面优势，并对任何其它想要—家发出威胁。36哪怕只是立志于将来—发挥较重要作用的国同时，我们还可看到，布什所在党派及其成员的所代表的利益集团无不得到照顾。例如，布什及其内阁的多数成员与军工武器业、石油业和制药业都有着的关系。据有关报道，布什家族和这些领域都有密切的关系。卡来利集团是一家私营公司，建立的时间并不长，但很快发展成为美国最具实力的军火商，靠的就是雄厚的人际关系实力一小布什总统曾经是该公司的董事，美国前国务卿贝克是集团辖下”亚洲伙伴基金”的资深顾问，美国前国防部长卡鲁奇则是该集团董事长。不管是民主党还是共和党，这两个党都是为大公司服务的党，美国的公司与银行机构为了自己的利益，寻求维护美国对全球的统治。正是美国的这些公司与银行的精英们，从中东、南亚的石油、天然气资源开发中，从急剧膨胀的军事合同中，从布什政府颁发的财政津贴与减税中，发了大财。然而，美国财政己经不堪阿富汗战争重负。美国国会两院经济联席委员会2007年H月13日发表报告说，2002年至2008年期间，美国在伊拉克战争和阿富汗战争中付出的成本总计将达1.6万亿美元，为布什政府迄今为止申请战争费用总额的一倍。报告说，这1.6万亿美元包括直接战争费用、为发动战争向别国借款需要支付的利J息、、投资损失、军人医疗费用和战争导致油价波动造成的损失等。其中仅伊拉克战争的成本就高达1.3万亿美元。如果把两场战争的费用摊到美国老百姓头上，平均一个4口之家要负担2万多美元。报告说，如果战争久拖 不决，未来的经济成本将越来越高。报告预计，在2003年至2017年期间，两场战争将耗费美国3.5万亿美元。国会两院经济联席委员会主席、民主党参议员舒默说，上述报告表明，两场战争给美国造成的生命财产损失令美国人无法接受。 36中译文见《备战2020年美军21世纪初构想》，军事科学出版社2001年出版，第185一208页。39

美国民主党总统奥巴马在2009年初上任后，对阿富汗的军事行动进行彻底的检讨，在平衡了国内各种政治派别的不同立场和意见后，于2009年3月27日，阿富汗战争8周年之际，奥巴马宣布将实施“阿富汗和巴基斯坦新战略”，以打击“塔利班”和“基地”组织。“阿富巴战略”的目标是瓦解阿富汗和巴基斯坦境内的“恐怖主义”网络;加强两国政府的执政和管理能力，保障其国内安全、稳定和秩序;推动国际社会在上述领域的合作。382009年12月19日美国国会参议员们赶在圣诞假期之前通过了一项总额为六千三百六十三亿美元的国防拨款法案，这也是2009年最后一项重大的财政拨款法案。参议院当天以八十八票对十票通过这项拨款法案。此前，美国众议院己经于本月十六日通过该法案。参议院通过这项法案后即可送交总统奥巴马签字生效。该法案将主要用于支付从2009年10月1日开始的2010财政年度的国防和战争费用。法案共批准伊拉克战争和阿富汗战争费用一千两百八十三亿美元，其中六百五十亿美元将用于阿富汗战争，但不包括奥巴马最近宣布的对阿增兵计划所需的三百亿美元的费用。在武器项目方面，该法案按奥巴马的要求决定停止生产F一22战斗机，但同时不顾奥巴马政府反对批准购买十架C一17运输机、继续生产VH一71总统直升机以及继续开发F一35联合攻击机的备用发动机。美国有线电视新闻网2009年9月1日发布的一项民意调查结果显示，57%的受访者表示反对阿富汗战争，是美国发动这场战争近8年来该新闻网历次有关 调查中的最高比例。2010年3月10日以美国国会众议院三百五十六票反对、六十五票支持的表决结果否决了民主党议员提出的一项从阿富汗撤出美国驻军的议案。这项议案由隶属民主党的众议员丹尼斯·库西尼奇提出。议案要求奥巴马总统在30天内从阿富汗撤出美军部队。一旦它获得通过成为法律，奥巴马将不得不在30天内从阿富汗撤军。如果奥巴马觉得这样做太危险，可以推迟撤军，但最迟不得迟于今年12月31日。60名民主党众议员和5名共和党众议员投了赞成票。库西尼奇说，国会必须负起责任，开始行动，否则美军将在阿富汗驻守更长时间、承受更多损失。但民主党内诸多重要人物对库西尼奇议案表示反对。众院多数党领袖斯滕尼，霍耶说，眼下奥巴马的阿富汗战略刚开始显露成果，转引自新华报业网2007年”月14日报道。htPt://wwwwl、itel飞ouse·gov/assets/doeuments/afgl、anistan少akistan_、vhite_PaPer-f:ilal，Pdf

在这个时候“抛弃”阿富汗是个错误。众院外交事务委员会主席霍华德·伯曼说，匆忙撤军等于将喀布尔拱手让给塔利班，等于让“基地，，组织重新获得避风港。这一议案是奥巴马宣布增兵阿富汗以来，国会民主党人首次对他的战略提出挑战。尽管议案没有获得通过，但至少反映出了民主党自由派议员对阿富汗战争的厌倦，同时反映了民主党人在阿富汗战争上存在的分歧。’”奥巴马的民主党面临着2010年11月份中期选举的挑战，共和党正在利用美国的巨额赤字和高失业率发动攻势。为了说服民众，赢得民心，奥巴马于2009 年12月1日宣布向阿富汗增兵3万人的计划。增兵将于2010年夏天之前完成，然后从2011年7月开始逐渐撤军。目前，美国在阿富汗驻军人数约6.2万人。2010年2月12日，北大西洋公约组织和阿富汗联合部队在阿富汗南部塔利班“巢穴”赫尔曼德省马尔贾地区展开的“共同行动”开始了。这是自2001年美国发动阿富汗战争以来针对塔利班的最大规模的军事清剿行动，大约有1.5万名北约士兵和阿富汗军警参加此次行动，目的是清剿塔利班在赫尔曼德省的最后一个重要据点马尔贾。马尔贾是赫尔曼德省的农业区，有“塔利班粮仓”之称，同时也是鸦片的主要产地。阿富汗塔利班几个重要头目相继被捕，使其遭受重挫。但是，塔利班的精神领袖本拉登至今没有下落，阿富汗战争远没有结束。虽然美国第一次提出了从阿富汗撤军时间表，但是这一时间表是否真正得以实施还不得而知。是不是又一次越南战争?越南战争的困境使得前总统约翰逊在内政上陷入两难，包括他雄心勃勃的民权法案和医保改革。同样，奥巴马也需要在国内进行一些重大改革，包括金融、银行体系以及医疗保健改革。一场不受欢迎、甚至会陷入泥沼的战争，有可能给他在内政上的目标制造更大的障碍。如何结束这场旷日持久的战争，便是摆在美国国会和总统议员们面前的政治难题，宪法没有规定谁来决定结束战争，让我们拭目以待吧。第三节伊拉克战争中国会与总统的战争权之争美国一直对包括伊拉克在内的中东地区虎视耽眺，因其是美国国家战略利益版图中不可或缺的组成部分。美国发动伊拉克战争不单纯针对萨达姆，而是为了更远大目标即建立全球霸权，美国重视海湾地区特殊地缘战略位置，视其为控3，摘白2010年3月一l日新华网

制全球政治经济的必争之地，美国控制海湾地区及其石油资源，就掌握了影响全球经济的重要筹码，能随心所欲通过霸权谋求巨大利益，其中包括维护美元的金融霸权，削弱欧盟经济实力和欧元的竞争地位，获得大量政府军火订货的超额利润等等。9·11恐怖袭击，美国举国震惊，在“团结在国旗周围”的爱国主义号召下，总统再次得到独断专行的战争权力。总统要求得到随时随地以任何方式发动战争的授权。总统至少在以下三个重要方面几乎不受任何限制:第一，动武的方式。总统可以运用任何他认为适当的手段，也就是说甚至不排除使用核武器。第二，动武的目的。或为了实施联合国决议，或为了保卫国家安全利益，或为了维持国际和平和地区安全。第三，宣战的时机。将完全由总统独自一方，而不是由国会来宣战。显然，总统获得了非常宽泛的战争权力。由此对是否通过这项议案、赋予总统如此大的战争权，参众两院就此举行了一系列听证会，在国会内部也引发了民主党议员和共和党议员之间的争论。2002年9月，参议院的外交关系委员会、众议院的国际关系委员会、以及两院各自的军事委员会、情报委员会在不到一个月的时间中，先后频繁地举行18次听证会，两院最后于2002年10月2日通过了提交大会表决的《2002授权对伊拉克使用武力决议案》。听证会就美国对伊拉克的政策分析和国会是否应授权总统对伊动武的权力等进行了广泛的听证活动。参议院对决议案的辩论则从10月3日开始进行了6天，辩论的焦点就在于国会和总统的战争权力问题。议员的辩论和投票倾向是大部分共和党议员支持授权布什总统对伊动武的权力，他们充分表达了对总统的支持，如参议院军事委员会资深议员华纳辩称总统依据宪法作为武装部队的总司令，有权动用军队保卫国家利益和安全，无须通过立法机构的授权。民主党的一些资深议员则反对给

予总统如此空前的战争权，军事委员会主席莱文(CarlLevin)和外交委员会主席拜登(JosePhByden)都希望对《决议案》提出修正案，要求对伊动武必须先获得联合国的授权，但最终未获通过。拜登坚持总统必须向国会进行有关的报告， 拨款委员会防务小组委员会主席伯德(RobertByrd)坚持只有国会才是宪法规定唯一具有宣布战争权力的政府机构，开战的决策权则属于国会。如果通过这个决议案，就意味着将这两部分权力都给了总统。但还有一些议员则置身度外，在 大会中发言时谈一些不太相干的话题。如财政委员会主席鲍卡斯(MaxBaucus)只是谈了谈有关税收、医疗保健等问题。由于民主党内有些议员因怕影响到中期

选举而不愿明确表态，参议院民主党领袖达施勒则是感到被夹在这部分议员和那些持明确反见的资深议员之间左右为难。2002年9月20日在布什向国会提交要求授权使用武力的议案的同时，白宫发布了《国家安全战略报告》，明确提出“先发制人”将成为美国的安全战略。其中尤为引人注目的两点是:第一，对“即将发生的攻击”定位基于敌手实现目标的“能力”，而非现时的进攻“意图”;第二，对进行“先发制人”打击的门槛降低为“当对方威胁到美国或其盟国及友好国家的安全时”，同时对“盟国和友好国家”的界定则由总统做出。《决议案》实际上是在寻求国会对先发制人主义的认可。布什政府为推行其后“9.11”时期的国家安全战略，不仅寻求总统战争权的扩大，而且也在向国会寻求“先发制人”战略的立法支撑。当时正值美国等待联合国安理会对伊拉克问题做出授权决议前期，布什又把国会是否通过决议案上升到在美国面对外来安全威胁时，政府是否应该同仇敌汽、一致对外的高度，认为国会对总统的支持是美国获得联合国支持的重要保证。这些张扬的举措如果是在“9.11”袭击以前，必然遭到国内政治的批评，但在“9011”后的美国政治文化中，安全问题确实被提高到了空前的高度，崇尚武力、“先发制人”这些保守主义理念十分得势，国会中一些自由派势力在这种氛围中也不得不沉寂了很多，很难再对《战争权力法》的实施坚持不懈。“9.11”恐怖袭击后，议员承担国家安全责任的意愿不强，国会在如何通过《战争权力法》限制总统权力面临两难的困惑。因为国会对是否用武的投票具有了得失两重性，很难说到底是否加强了国会的影响力。如果国会反对总统用武，那么一旦美国的安全利益受到损害，国会将受到责难;而如果国会支持总统用武，也就失去了对总统权力的牵制力。当国家安全面对威胁时，美国人民首先考虑的是安全问题而不会是宪法程序，因此许多议员不愿去冒“置国家安全于不顾”的政治风险，不愿对国家安全承担太大的责任，而愿意让作为武装部队总司令的总统去负责具体的实施并承担责任。如果战争进展顺利不仅总统和共和党进一步得分，当初过于反对的议员还会在国内政治中招致一些攻击。1991年海湾战争前夕国会对战争问题也有过激烈的争论，当时的民主党议员强烈反对老布什总统出兵海湾。但后来战争胜利给美国带来的巨大利益使得一些民主党议员遭致了攻击。国会中一些资深议员对此还记忆犹新，不希望重蹈覆辙而影响即将到来的中期选举。美国国会两党在授权总统对伊动武决议案上的争执，实际上己是国会中

期选举的前奏。布什政府在中期选举前夕向国会提交授权决议案，执意将伊拉克问题渲染成为国内政治的热点，在很大程度上也是共和党中期选举整体策略的一部分。而民主党则一直准备以国内政策作为攻击共和党的突破口，竭力扭转共和党转移选民势力的意图。因此民主党的一些重要成员虽然在各种场合批评共和党将伊拉克和国家安全问题政治化，但出于对中期选举因素的考虑，民主党唇枪舌剑一番打击一下对手后便也无心多恋战，最终还是希望将中期选举的突破点放在经济政策、社会安全、医疗保健等上面，尽快在选举前不多的时间内将选民的注意力引到国内问题上。参议院一些选举形势比较严峻的民主党议员，如乔治亚 州的克莱兰德(MaxCleland)、南卡罗莱纳州的珊德(Alexsander)等，他们的共和党对手己经在伊拉克问题上对选民大做文章，他们自然不愿为此承担过多的政治风险。布什总统分化民主党的内部统一，争取到反对党领袖的支持，国会两党领袖对议案的通过具有很大的影响力。他们可以通过把握议事规则、议案文本的形式、加强党内协调等方式直接影响到议案的最终命运。总统要想获得国会的支持，关键是处理好和国会两党，尤其是与反对党领袖的关系。2002年10月2日，美国主要媒体都报道了总统在白宫玫瑰园和众议院民主党领袖格普哈特、与共和党两 院领袖哈斯特尔德(DennisHastert)及洛特(TrentLott)一起宣布，两党己对经修改准备提交两院表决的《决议案》文本达成一致意见。格普哈特的出现特别引人注目，舆论普遍认为《决议案》能在众院顺利通过的一个重要原因是民主党领袖格普哈特对《决议案》的支持态度。格普哈特有意问鼎2004年总统大选。舆论认为在这场美国遭受“9.11”恐怖袭击后的首次大选中，外交政策将再度成为各角逐者的重头戏，而其中安全政策将成为关键问题。布什总统正是从这一点出发来争取格普哈特的支持，格氏则出于对大选的考虑在伊拉克问题上采取了温和的政策，在((决议案》问题上和总统采取了合作的态度。格普哈特的倒戈被舆论认为是布什争取民主党领袖的支持、分化民主党的成功之作。据美国国务院国际信息局对布什提交决议案的有关报道，布什所提的议案是于9月18日在白宫同国会领导人会晤后提交的，显然对议案中的措辞是有所沟通的。实际上在文本的形成过程中，格普哈特和布什总统进行了多次协商。这也使得两院通过《决议案》文本时没有再各执一词，避免了经两院联合委员会讨论形成新的决议案文本、再提交表决之麻烦，从而克服了国会制度性结构中设置的一些障碍。最后两党妥协

的结果是对其中的一些提法作了一定的修改。2002年10月10日，参议院和众议院分别以七十七票对二十三票和二百九十六票对一百三十九票通过了《决议案》。刚开始时，伊拉克战争表面上看似乎是打得最顺利的一次战争，仅用了24天时间。在美国绝对的军事优势面前，没有抵抗能力的萨达姆政权迅速瓦解。但是频繁发生的暴力、恐怖事件，愈演愈烈的教派和种族冲突，使很多平民无辜受害，美军的伤亡数字也不断攀升。尤其是军事行动结束后，美军在伊拉克没有发现“大规模杀伤性武器”，也没有找到萨达姆与基地组织联系的证据，从而在根本上否定了美军发动伊拉克战争的理由，战争的合法性受到公众的怀疑，国际舆论明显表现出对美国政府的不满。历史再一次证明，让总统拥有绝对战争权力是危险的，国会重新表现出了独立性，分总统之权。自2003年6月起，美国舆论界开始质疑布什总统的战争理由。最先对总统发难的是民主党人，他们以美军没有在伊拉克发现大规模杀伤性武器的问题攻击布什政府。布什在发动伊拉克战争的时候，是打着反恐这一旗号的。然而，伊拉克战争耗时之长和进展之不顺，超出了美国人的心理预期。随着战争陷入僵局，战争的代价必然转嫁到人民头上。不断上升的美军伤亡数字，庞大的军费开支和伊拉克糟糕的局势，使美国民众对伊拉克战争的前途感到灰心丧气，国内反战情绪高涨，“停止战争”、“马上撤军”等反战口号持续不断。反战组织和民权组织策划了大型反战活动，呼吁布什政府尽快从伊拉克脱身。布什政府在内外交困中也一筹莫展，举步维艰。美国的中期选举开始了。在中期选举中，布什政府原先的政治王牌“伊拉克战争”此时却变成了布什政府的巨大的“政治负担”。在中期选举中，民主党分别以229席和51席的优势掌控了参、众两院，并在36个州的州长选举中赢了20个州。共和党在中期选举中的失利。民主党的胜利改变了共和党同时控制白宫和国会的格局，国会对布什政府的牵制力明显加大。2008年5月，众议院通过决议案，反对总统向伊拉克增兵的计划。从此案例看出，在危机型政策中，总统往往居于主导地位，国会多数情况下采取顺从、支持的政治姿态。布什总统充分利用了9·11事件这一危机，使其权力的扩张到了极致。同时，国会和总统之间的权力争斗深深刻上了党派政治的烙印。当国会多数党与总统同属一个党，国会往往能够对总统的重大决策给予支持:反之，国会则经常对总统进行牵制，并在军事安全政策上更加突出自己的作用。很明显，共和党国会对本党的

小布什政府的军事安全政策给予了大力支持，基本上对白宫的伊拉克政策采取默许、支持态度，使其顺利获得对伊拉克发动战争的充分授权。但民主党在中期选举中的胜利改变了共和党同时控制白宫和国会的格局，使布什政府的行动处处受到牵制。民主党出生的奥巴马赢得了2008年的总统大选。2009年l月就职后，奥巴马承诺在2010年8月31日正式结束美军在伊拉克的作战任务。2010年开始，美军陆续从伊拉克撤军，2010年8月31日，美国宣布完成撤军计划，所有作战部队都撤离伊拉克，还有约5.6万名美国军人留守伊拉克，主要负责训练与支持伊拉克的军队。这批训练部队预计将于2011年年底之前撤出。这次撤军这主要是出于美国国内政治上考虑。因为今年年底，美国中期选举，民主党要想在国会取得选半的成绩，就必须兑现奥巴马上台之初对美国民众做出的承诺，就是从伊拉克撤出主要军事力量，首先，伊拉克战争在美国国内变得不得人心，奥巴马在竞选总统时高调反对伊战，许诺当选后结束伊战。第二，美面临中期选举，由于金融危机，失业率居高不下等经济问题，奥巴马的民众支持率不高，希望通过从伊撤军博得民众的好感。第三，奥巴马将反恐重点放在阿富汗。同时打伊拉克和阿富汗两场战争，美感到兵力不足，力不从心，需要调整军事部署，加强阿富汗的兵力。通过这次撤军行动，白宫努力使之成为奥巴马在伊拉克战争上的政绩，以鼓舞民主党人。历时7年零5个月的伊拉克战争共造成4000多名军人丧生，大约10万伊拉克人死亡，花费几千亿美元，美军这一仗是赢了还是输了?美军这次撤军是真是假?伊拉克战争真的就此画上句号了吗?这场战争给战争各方带来了什么?有评论说，美国体面地输掉了对伊拉克的战争，我赞同这一观点。

第四章结论当代美国政治现实中，国会与总统对战争权的分配如下:国会有宣战权;总统作为全国武装部队总司令，拥有战事指挥权。而总统行政权的行使，必须依据宪法或获得国会的立法授权。在实践中，国会与总统在战争权上的争斗受美国宪政制度的影响。美国通过宪法规定实行三权分立的政治制度和政权结构，将国家权力划分为既相互独立又相互制约的三个部分:立法、行政、司法，并建立相应的国家机关，分别行使这三个方面的权力。在宪法上规定:立法权，即国家制定、修改或废止法律的权力，由议会行使。行政权，即治理整个国家内政外交的权力，由总统及其政府行使。司法权，即监督法律的执行和行使审判的权力，由法院行使。三权之间，既相互分立，各有自己的职权范围，又相互制约，任何一方的权力都受到另一方的限制。同时，国会和总统在战争时期扮演着极其重要的角色，尽管一直处于对战争权的争斗之中，无论是国会或者总统在争斗中处于强势地位，都是以美国国家利益至上为原则，否则，一旦其所作所为损害了美国国家的利益，必然会招致美国民众以及特定利益集团的抗议和反对，最终导致其在下一任或下一届选举中败北。国会与总统在战争权上的争斗因美国对外政策类型的不同而有不同的表现。国会与总统在军事安全政策领域的权力受到政策层面的分权和制约表现不尽相同。其中，在结构型政策层面上国会的权力最大，总统和行政部门政策行为和能力受到国会的很大制约。在战略型政策层面上国会也能利用立法权、条约批准权等制度工具施加自己的影响力，但其影响力有赖于总统和行政部门的政策倡议，并且政策最终还得由总统来决定落实。而在危机型政策层面上国会几乎完全处于从属地位，其相关权力除了受总统的制度优势限制外，还可因领导能力，政治环境和公众舆论等因素的变化而处于不断变动之中。再者，党派之争和利益集团对于国会在军事安全政策上发挥的作用同样有着不可忽略的影响，在一定的政治形势下影响着国会和总统权力的消长;它同时也是美国国内政治气候变化在政治舞台上的综合体现，是观察美国政治的一面镜子。通过二个案例，伊拉克战争以及阿富汗战争，可以证明，总统作为武装部队总司令，拥有进行战事的权力;国会作为立法机关，拥有宣战权。但是，国会与47

总统之间的权力分配并不截然明晰。宪法对国会与总统的战争权规定刻意模糊，存在大片权力共享的“半阴影区”，留下了战争权之争的空间。然而，为了应付国家安全问题，战争权客观上需要集中于总统之手;为了维护宪政民主，国会必须分总统之权。在分权制衡的前提下，随着国家安全问题的缓急变化，国会与总统的权力随之消长。而无论如何消长，双方都不可能完全垄断战争权。这应该是美国建国之父们为了避免行政机关独享战争权、导致专制暴政，苦心设计的分权制衡制度的功劳。除了制度设计之外，美国的两党制的现状，使得各种政治生活都深深地打上了党派政治的烙印。国会与总统在战争权上的争斗只是党派政治的一个方面，而且这仅仅是政治生活中的日常现象，只要两党制继续存在，必然导致此类争斗的延续，即它是美国党派政治的必然结果。同时，各种利益集团通过各种手段游说或施压国会或者政府机构以获取其各种利益。最后，由于阿富汗战争历经八年多尚未结束，如何结束这场旷日持久的战争，便是摆在美国国会和总统议员们面前的政治难题，也是值得我们继续关注和研究的课题。

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