2024年5月6日发(作者：宾得k5iis)

咨政建言

Political Suggestions

以非营利组织能力弥补政府救灾短板

—以台湾数字文化协会参与应对莫拉克风灾

为例

许耿铭 张聿婷

*

【摘 要】台湾学者通过文献资料和当事人回访，剖析了2009年莫拉克风灾中

唯一进驻“中央灾害应变中心”的非营利组织“台湾数字文化协会”，如何以

自行架设网站与信息平台的方式汇整灾情信息。文中提出，灾难中传统官方信

息传输体系，无法适应民众对于灾情讯息的需求，将非营利组织的信息化能力

纳入政府救灾体系当中，有助于减少民间的社会脆弱度，提高政府因应灾害的

能力。

【关键词】莫拉克 非营利组织 信息化能力 台湾数字文化协会

21世纪，世界各地不断产生许多异常天

气现象，例如2009年的莫拉克风灾，行进速

度相当缓慢，加上短时间内降下惊人雨量，

造成南台湾严重的生命与财产损失。莫拉克

风灾后瞬间造成民众对灾情讯息的爆炸式需

求。严重灾情讯息原本应通过官方管道予以

充分而适当地传达，政府采用民政、警政、

消防等三大系统进行灾情搜集工作，并运用

卫星电话与通信平台车作为与灾民之间联络

媒介。受限于豪雨不断，卫星电话与通信平

台车并未发挥预期效果。

当时，“台湾数字文化协会”是台湾首

个受邀进驻“中央与地方灾害应变中心”的

非营利组织，以自行架设网站与信息平台方

式，协助政府汇整来自于官方和媒体的灾情

发展、救灾进展以及招募志工、物资分配信

息，同时几乎每分钟都有人上传最新灾情，

以及通报哪里还需要哪些援助的实时讯息，

以进一步协助政府进行救灾资源分配、人力

动员等。

随着信息科技蓬勃发展，民间信息传

递需求大增，导致政府信息平台不断遭遇挑

战，尤其在灾害或突发事件中短时间内无法

实时回复，将会忙中出乱。以非营利组织灵

活多样的信息化能力弥补政府救灾的短板，

成为不错的选项。

*

许耿铭，台南大学行政管理学系副教授；张聿婷，台南大学行政管理学系硕士生。

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2015年第4期（总第4期）

一、政府灾时信息化能力的缺陷

与弥补

每当灾害来临，政府须成立应变中心，

掌控不同型态与来源的灾情，亦需调配救援

机具与物资，以协助民众尽速进行危机处理

与复原。

在莫拉克风灾发生之际，因为台风规模

与灾情更甚以往，致使政府原有的灾情传递

平台，无法充分满足民众需求。相比之下，

台湾的非营利组织在莫拉克风灾期间，各自

建立公益信息平台，传达即时消息，顺利地

构筑与民众沟通的有效管道。

台湾的非营利组织分属不同特质，如：

老人福利、文化艺术、教育与科学、人权和

平以及综合性服务等。莫拉克风灾中，被归

类为综合性服务的“台湾数字文化协会”表

现最为突出，它不仅有效地集结民间力量，

更受邀进驻政府行政体系协助救灾业务。

“台湾数字文化协会”最初是由几位博

客组成，创立宗旨是维护公共利益与缩短城

乡数字落差，努力推动web2.0相关议题；近

年来，更是不遗余力地推广各式各样的学习

讲座与研讨活动。莫拉克风灾中协会成员自

告奋勇地建立起莫拉克灾情网络中心等平台，

协助政府汇整发布大量网络讯息，莫拉克风

灾中政府信息传播效率不足的问题得以解决。

不仅是莫拉克风灾，笔者观察台湾近

几年的几次重大灾害，发现政府原有的防救

灾体系、因应台风来袭的规划以及灾区救援

等，恐怕已无法再单纯地依靠政府传统的机

制了。尤为值得关注的是，面对瞬息万变的

自然灾害带来的冲击，政府的救灾模式与灾

时提供的内容方案是否充足适当，网络的讯

息传递是否及时有效。这些显示的是政府灾

时“信息化能力”的短板，而“信息化能

力”也正逐渐纳入政府服务重要的项目之

一，并借助于NPO得到提高和弥补。

林建元等学者认为“信息化”主要是指

运用新兴的信息技术，促使更能充分且有效

率地提供需要的信息

1

。在信息科技的推波

助澜下，台湾的非营利组织运用信息系统传

播相关讯息、推广各项文宣，甚至人力资源

的招募和掌握等，皆有一定的水平和质量。

信息促使整个社会之间的互动越来越

频繁，大多数以“信息分享”的方式运作。

许多非营利组织都已拥有属于自己的社群网

站。NPO与其他相关实体，像是公部门、私

部门、第三部门、服务对象、资金提供者、

非营利性技术援助提供者及监管机构等等之

间进行密切的沟通与互动

2

。

目前，台湾政府体系具备相关救援机

制，但在实际的信息功能系统中，尚未设置

一个适当的灾难信息服务程序。灾难时期的

紧急响应通常较和平时期更为繁复，因为沟

通的效果会降低。这对政府自身信息化能

力，以及利用非营利组织信息化能力提出更

高的要求。

二、利用非营利组织解决灾害中

一线信息供给问题

本研究采用深度访谈法，对象包括“台

湾数字文化协会”中曾参与莫拉克风灾之领

导者、参与者，且现在还留任者，以图深入

探究“台湾数字文化协会”如何在风灾中发

挥其组织内部的“信息化能力”。访谈对象

整理如下表所示：

1

2

林建元、岳裕智、白仁德：《空间信息化及日本实施经验之探讨》台湾土地金融季刊，1997年第2期，总第34期。

Zhang, W., O. Gutierrez, and K .Mathieson（2010). Information systems research in the nonprofit context:

challenges Challenges and opportunities. Communications of the Association for Information Systems, 27(1), 1～12.

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表1 本研究邀访专家名单

台湾数字文化协会

领导者

信息组长

志工

（受访者A）

（受访者B）

（受访者C）

工使用信息系统的动机也对讯息传递有所影

响，政府就曾主动与协会联系，邀请商讨灾

情讯息和发布问题。受访者A：我是在第一

线承担信息搜集和整理、发布的角色，后来

的几次台风，地方政府或是消防局，会直接

来问我：要不要再组织一些志工来帮我们？

Zhang等学者主张非营利组织的信息化

能力有着诸多的内部要素，包括：（1）员

工，主要探讨员工是否拥有解决问题的技能

和使用信息系统的动机；（2）任务，主要探

讨非营利组织员工执行任务时的技能要求、

资源要求及信息需求；（3）科技，主要探讨

非营利组织员工使用信息科技时，信息科技

的可用性、特殊技能要求、资源需求和个人

具备的信息科技能力

3

。本研究以Zhang等的

概念架构为基础设计提纲，逐一访谈研究对

象，并将访谈内容整理成文稿。

受访者C：我们扮演资源提供的角色，再来

把这些故事透过参与会议，跟红十字会或是

政府沟通。

（二）任务

第二个面向为“任务”，其内涵即为对

非营利组织在执行任务时的需求，包括技

能、资源、信息三个方面。

1．技能要求

当国家遇到紧急的灾难时，非营利组

织中的成员会利用个人专业技能贡献绵薄之

力，非营利组织更是运用各种管道以应付风

灾。受访者B：这边线路断掉，这个封包传

不过去，就传给下一个封包，下一个节点。

后来，就刚好他也拉一条线路过去了，这样

这几条线路断掉，还是可以继续通信。受访

者C：政府就打电话跟我说：执行长，我需

要30片3G网卡，我们就调30片网卡，紧急提

供给他们。所以，我们扮演的是一个实时网

络资源提供者的角色。

2．资源需求

受访者认为有多个非营利组织参与，能

对救灾的资源需求有所帮助，进而造就“民

间防灾”的效果，建立互相分享的联盟，期

许能够集合不同非营利组织之优势。受访者

A：有一批志工跟物资中心的人在处理物资，

他们会每天清点，有人送物资或捐钱来，有

进出的记录，会概算出数量，再去调查辖区

内各村里长提出来的物资需求。受访者C：

（一）员工

非营利组织信息化能力第一个方向为

“员工”，指其乐意接受并具备使用信息系统

的能力，认同共同的目标。

1．拥有解决问题的技能

非营利组织在投入公共利益的过程中，

常会牵涉到内部不同员工的意见，因而影响

到员工之间互相配合与沟通。协助莫拉克灾

情传递时，如果汇整的讯息太复杂，需要组

织内部员工共同努力。受访者A：我们的工

作本来就需要做信息相关的训练，通常会在

工作过程中去分享这件事情。受访者B：当

时的skype，我们会开个聊天室，还包含博

客、讨论区。平时的培养与训练，就是这种

技能要求。

2．使用信息系统的动机

除了拥有解决问题技能的员工外，员

3

Zhang, W., O. Gutierrez, and K .Mathieson（2010). Information systems research in the nonprofit context:

challenges Challenges and opportunities. Communications of the Association for Information Systems, 27(1), 1～12.

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2015年第4期（总第4期）

我们会与一些接触到的非政府组织强调资讯

的重要性，非政府组织的联盟性组织是很重

要的，例如我们加入公益自律联盟，遵守自

律公约，联盟也提供专门的标准方法。

3．信息需求

非营利组织在进行莫拉克风灾救援行

动时，运用信息沟通达到缩减信息爆炸的影

响，信息需求也是关键要素。受访者B：灾

害中人民会因为信息畅通，反而更安心，我

们这个时候就发挥效用了啊！受访者A：用

我们的系统做整合，可能是发讯息，也可能

是整理成页面。那时很多人一窝蜂想要捐

钱、捐物资，其实那也是另外一场灾难，我

会列出地方政府或有提出需求的社福机构，

会去沟通并告知我们现在可以提供的讯息。

（三）科技

莫拉克台风重创南台湾，引发人们思考

科技防灾”的概念，也突显科技在非营利

组织救灾上的重要性。

1．可用性

“科技”的意义为促进文明进步与提高

生活质量的原动力，受访的台湾数字文化协

会从原先推动web2.0议题，更进一步在莫拉

克风灾诠释其信息系统的优势。受访者B：我

们做的是第二信息传递架构，就是在政府信

息架构遭到毁坏无法运作的时候，扮演辅助

的角色。受访者A：当体系建立之后，要处理

的就是有效地传递讯息以及传递有用的讯息，

这个有用就包含：“准确”和“快速”。

2．特殊技能要求

当信息应用防灾的议题逐渐发酵的同

时，也须思考除了科技可用性之外， 非营

利组织如何运用数字能力与传统既有的信

息架构进行协调。受访者B：所谓的特殊技

能，毕竟，“数字文化协会”既然都是一个

以“数字”为主的“乌合之众”，当然就不

会有什么太大的困难。

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3．个人具备的信息科技能力

组织员工与信息系统的整合，在莫拉克

台风带来大豪雨之际，非营利组织领导者与

员工以自我学习、问题解决导向为基础，来

对待面临的考验。受访者A：我们先判断觉

得用灾情地图服务是可以解决这个问题的，

然后需要找到相对应的人，来协助执行这件

事情。

“台湾数字文化协会”将信息化能力应

用在莫拉克风灾救助上，员工凭借自身的专

业能力，运用其他NPO提供的信息设备，依

靠领导者的带领，在特殊时期将其公益特性

发挥到极致。

三、结论

对于台湾而言，莫拉克风灾是一个分界

线。风灾中，部分新兴概念已被政府采纳实

行，象征着政府传统的防灾体系，单纯依靠

人力传递讯息的方式，已经不合时宜。莫拉

克风灾过后，无论发生大型灾难与否，政府

都逐步将信息化能力列入灾害管理架构的考

虑因素之一，积极追求并重视。

全球化趋势下，非营利组织成为社会

中积极的行为者和参与者，利用其优质信息

化能力加入救援行列，满足政府和民众等相

关行为者的信息需求，明显提高了救灾的效

率。这种信息化能力更多依赖于科技因素，

并演变为非营利组织保有优势的核心因素，

衍伸为协助政府救灾的重要条件。

未来在灾害规划以及针对易受灾地区网

络畅通度，如何解决第一线信息供给等问题

上，必须了解政府原有救灾系统特质后，辅

以非营利组织概念架构，才能对未来灾害预

防做出合理的安排。

（责任编辑：赵 雯）

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