2024年4月20日发(作者：)

韧性城市:现代城市

安全发展的战略选择

肖文涛王鹭

摘要:安全发展是现代城市文明的最基本指标。改革开放40年来我国快速的城市化进程，其实也是一个突破

自然法则、打破资源平衡的过程，它所蕴含的城市系统脆弱性和各种风险乃至危机愈益显现。在此背景下，以

强调强化城市物质系统刚性为导向的“抗灾”的治理理念和行为，已经难以很好地应对灾难带来的损害和风

险，而以“耐灾”为核心的韧性城市的治理思路便应运而生。韧性城市强调在面对自然和社会的慢性压力和

急性冲击后，特别是在遭受突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗佘缓冲和自我修复等特性，依然保持抗压、存

续、适应和可持续发展的能力，确保快速分散风险、自动调整恢复稳定，从而有效抵御外来冲击和减缓内部灾

害。韧性城市被认为是当今风险社会背景下城市安全发展的战略导向和崭新范式。

关键词！韧性；韧性城市;城市安全发展;城市风险治理

作者简介：肖文涛，中共福建省委党校、福建行政学院公共管理教研部主任、教授*

王鹭，福建师范大学公共管理学院研究生。

中图分类号

:

D

035.29 文献标识码

：

A

文章编号

：

1008 -1569

(

2019

)

02 -0089 -11

改革开放40年来，我国经历着人类历史上速度最快且规模最大的城市化进程。在这一史

无前例的进程中，我国经历着突破自然法则、打破资源平衡的过程，其所蕴含的城市系统脆弱

性和各种风险乃至危机愈益显现。对于如何提高城市应对灾害和风险的抗压力，学界已经展

开诸多论述，但总体上仍未跳出“抗灾”的治理理念范畴，这一治理理念的着眼点在于强化城

市物质系统的刚性，使之拥有抵御灾难的能力。然而，现代城市作为生态系统、物质系统和社

会系统的集大成者，其系统内部具备多样性、层级性和复杂性等特点，不能仅仅倚重于物质环

境重建这个单一目标，也要关注社会机能的恢复重建。在此背景下，注重过程导向的“耐灾”

治理思路的提出，克服了“抗灾”措施与单一城市形态或建设格局捆绑起来的固有弊端，以更

加宏观的视角梳理了城市内核与表征、过去与未来、部分与整体的内部联系和关系，将目光投

射于强化城市防灾减灾的适应性、回应力、应急力、反思力和恢复力之上，强调建立健全城市风

险综合防控体系。因此，以“耐灾”为核心的“韧性城市”治理思路便应运而生。

一、韧性城市理论辨析

(一)韧性认知流变过程

89

《东南学术》2019年第2期

“韧性”（

resilience

) —词源自拉丁文意为“弹回”。①自20世纪90年代以来，学界

对韧性的研究逐渐从自然生态学向人类生态学延展并与公共管理理论相互交织，成为热门

的城市发展指导理念。目前学界对韧性概念的认知呈现出一个逐步深化的过程，先后经历了

工程韧性、生态韧性和演进韧性等三个重要认知阶段（见表1)。

表1工程韧性、生态韧性、演进韧性比较

韧性观点定义

理论支撑

平衡状态目的系统特征考察重点代表人物

韧性是系统受到扰

恢复初始状

动偏离既定稳态

工程思维

单一且静 有序且线 恢复时间 王吉祥

工程韧性态，强调恢

性

后，恢复到初始状

物理思维

态的稳态

复力

和速度

Blackmore

态的速度

韧性是系统改变自 塑造新稳

恢复时间

Berkes

F

身结构之前，所能 生态学思 多重且变

态，增加缓 复杂且多

生态韧性

缓冲容量

Folke

C

够吸收的扰动的量

维

动的稳态

冲容量，强

变

存续时长

级调存续性

韧性是和持续不断

的调整能力紧密相

系统思维

演进韧性

关的一种动态的系

统属性

非稳定状

态、持续

演化的非

稳态

持续不断适

学习力

应，强调学 混沌且不

适应力

习力和适应 可预知

创新力

性

Holling

C

Walker

B

资料来源：笔者基于学者徐江、邵亦文的研究成果补充整理③

上述工程韧性、生态韧性到演进韧性“三重变奏”的过程，表现出三大代际递变规律:一是

在认知前提上，从脆弱感知到强调弹性;二是在认知角度上，从简单结构到强调系统;三是在认

知目的上，从追求平衡到强调适应。该变化体现出学界对韧性概念内涵认知的持续深人，也是

对其外延进行不断完善和修正的过程。

(二)韧性城市概念解析

对于韧性城市的内涵和外延，中外学者论述的侧重点略有差异:第一种是以协调内外系统

循环为核心的城市，即城市作为兼具动态平衡、兼容、流动、缓冲、冗余度等特征的系统（何继

新、荆小莹，2017)，亦是社会生态和社会技术网络的集大成者（

M

eer〇

wS

、

Newll

J

P

，2016)，能

够协调社区、社会和自然间良性互动，对环境的变化保持快速转型和适应能力（

Manyena

，

2006)，并通过构建可持续的发展模式，协调适应其所处的物质环境（

Beatley

，1998)。第二种

是以保持基础功能存续为核心的城市，即城市通过规划设计、重建基础设施和建设多尺度网络

(

Jack

Ahe

:，2010)，能够在巨灾中基本维持相同的功能结构、系统和身份（范维澄，2015)，保

持最本质的功能、结构和个性，承担外部扰动并进行重组（

Berkes

，2007 )，而不会瞬间陷人混乱

或是受到永久性的伤害（

David

R

.

GodSChalk

，2003)。相反，其能够在极端的压力下得以存活

并自我修复（金幕，2017 )，并快速恢复社会组织和公民网络活力（

Thomas

J

.

Campanella

，

2006)，表现为抗压、恢复和可持续（谢起慧，2017)。第三种是以学习适应巨灾经验为核心的

城市，即城市在承受冲击后并未改变其基本功能，并能通过更新、重组以适应重大灾害'!^^'-

Marrero

、

Tschakert

，2011 *周利敏、原伟麒，2017 )，还能从干扰中总结学习增强自身能力（

Resilience

① 北京市城市规划设计研究院规划研究室&《何为“韧性城市”？—权威概念解析及最新案例分析

》，http

://

www

.

sh

com

/

a

/155180704_651721, 2017 -07 -07.

② 邵亦文#徐江:《城市韧性:基于国际文献综述的概念解析》，《国际城市规划》2015年第2期。

③ 徐江#邵亦文&《韧性城市：应对城市危机新思路》，《国际城市规划》2015年第2期。

90

《东南学术》2019年第2期

Alliance

，20〇7)。城市的学习性主要表现为自我重组（廖桂贤，2015)、自我成长（卢文超，

2〇16)和自动调整（石婷婷，2016)。第四种是以保持结构稳定为核心的城市，即城市能够在外

部环境的周期性扰动中保持基本结构、过程和互动（

Adge

:2005 )，特别是在没有得到大量外部

援助的情况下，其生产力或生活品质也不会因此大幅下降（

Mileti

，1999)，而是能保证公共安

全、社会秩序和经济建设等正常运行（邵亦文、徐江，2015)，甚至可以完全恢复原有功能（王祥

荣，2016)。

笔者在参考借鉴的基础上，将韧性城市的概念表述为&在面对自然和社会的慢性压力和急

性冲击后，特别是在遭受突发事件时，城市能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，

依然保持抗压、存续、适应和可持续发展的能力，确保快速分散风险、自动调整恢复稳定，由此

做到抵御外来冲击和内部灾害的城市发展态势。

(四）韧性城市评价指标

中外学者基于各国国情和发展阶段，对韧性城市提出了相应的评价指标（见表2)，为我国

构建韧性城市提供了参考借鉴。

表2中外学者关于韧性城市的评价指标

提出者

韧性城市评价指标

动态平衡、兼容、高效流动、扁平化、缓冲、冗余度

绿色、生态性、刚性基础设施、跨界管理、充分备灾容量

功能多元、冗余度和模块化、生态和社会多样性、多尺度的联结网络、适应性规划设计

自组织、冗余性、多样性、学习能力、独立性、相互依赖性、抗扰性、智慧性、创造性、协

同性

多样性、适应性、模块化、创新性、反应力、储备社会资本、生态系统服务力

部件冗余、功能多样、行政高效、社会组织发达

动态平衡、兼容、流动、缓冲、冗余度

组织强大、互相依存、灾害学习力、部门协作

稳健性、迅速性、冗余性、谋略性

自组织、适应力、冗余度

学习能力、多元经济方式、冗余的子系统

信息化管理、全空间尺度、多元参与、联合共治

Wildavsky

金磊

Ahern

李彤玥

Allan

&

Bryant

Comfort

&

Foster

何继新

荆小莹

Zimmerman

Bruneau

Carpenter

Berkes

石婷婷

资料来源：笔者根据相关文献资料自行整理。

基于上述评价指标，笔者将具备韧性的城市特性归纳如下:一是社会层面具备协同性，即

城市政府部门在应急处置过程中需打破壁垒，互联互通，并引人“政府一市场一社会”的“三元

共治”协同机制。二是环境层面具备适应力，即城市能够根据外部环境的变化而主动适应，做

到自主调整、灵活变通。三是技术层面具备智慧性，即运用互联网、云计算、大数据等科技，建

立城市综合防灾减灾智慧信息系统，提高风险预警、信息共享、趋势研判和应急决策的智能化

水平。四是工程层面具备冗余性，即包括水、电、气等城市生命线工程和基础设施等具有一定

的安全裕度和抗逆能力，在经历重大冲击后依然能够保持有效、正常运转，依然能够提供基本

公共服务。五是组织层面具备自组织力，即市民个体、居民社区、社会组织具备自我行动力，对

城市因灾受损部分进行主动局部修复，强化自力更生的能力。六是制度层面具备学习力，即城

市能够从重大灾难中学习相关经验，分析致灾原因，快速调整自身结构和功能。

91

《东南学术》2019年第2期

只有同时具备以上六大特性的城市才可视为具备韧性，能够有效应对外部冲击和内部矛

盾，在突发事件和重大灾害发生后仍能维持稳定状态，快速适应变化，并保持存续发展。正因

如此，韧性城市被认为是当今风险社会背景下城市安全发展的战略导向和崭新范式。

二、现代城市安全发展面临的问题与困局

为衡量城市抵御外力冲击的缓冲能力，对城市的“韧性”游离区间、承灾程度和恢复速度

等进行横向比较，中外学者曾提出不同的韧性城市评价指标，虽然这些韧性指标名称各异，但

经济韧性、技术韧性、组织韧性等均被涵盖在内。在笔者看来，不可忽略中西有别的国情差异，

更不能盲目套用西方的评价体系和评估框架对我国城市进行量化考察。为此，笔者在参考借

鉴国内外文献研究的基础上，结合我国国情，从社会韧性、环境韧性、技术韧性、工程韧性、组织

韧性和制度韧性等六个维度探讨当前城市安全发展所面临的问题，以期解析我国韧性城市构

建过程中所陷人的困局与迷思。

(一) 社会韧性方面重赋权轻协同

社会韧性既内隐于城市发展的历史脉络之中，又外显于当下的空间场域之下。一方面，城

市阶层的崛起与消亡、城市边界的扩张和缩减、城市人口的增加与减少，是古已有之且存续至

今的一般规律，即不同历史阶段的城市都可能面临上述困扰，故而社会韧性具有时间效应。另

一方面，由于同一时期城市居民个体的收人水平、教育背景和居住条件均存在显著差异，可能

存在典型的“差序格局”，故而城市的社会韧性也兼具空间效应。但是，在当下社会阶层显著

分化的中国，居民对城市的归属感和融人度有待提高，社会共识的凝聚和达成往往需历经激

辩、说服、谈判和服从等复杂过程，可能出现意见的反复和嬗变，为多元参与、多元共治的社会

主体协同治理体系的构建带来非预期后果。

目前我国实行的是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体

制，尽管这种体制有许多特色和优势，但其中的“分级负责”和“分类管理”也为城市应急管理

在府际关系上造成了双重困扰:在同级政府间，往往本级政府仅考量本辖区的公共安全，甚少

开展联合行动;在同级政府部门间，各职能部门也多着眼于本部门的危机状态，对其他部门则

抱着“多一事不如少一事”的态度听之任之，难以形成合力。特别是在城市风险治理和事前防

控方面，往往难以调集各部门的人、财、物等资源进行协作共治。

此外，由于“大一统”的家国传统和“问责制”的责任归属，使得政府往往被置于城市应急

管理职能的中心，政府、社会、市民的三元联动逻辑链尚未形成，与第三方

NGO

组织机构的互

动协作较为欠缺。况且，现代城市灾难往往不再是单一类型，而是多种灾难联合叠加，关涉多

个政府职能部门，容易造成多头管理的乱象。有时候“政出多门”也使得信息链的完整性和命

令的统一性被破坏，甚至可能因执政理念不同而导致政令冲突和掌权矛盾，这势必影响应急决

策的执行力。为了防止被追责和问罪，各职能部门可能恰如其分地完成本职工作，却在“多做

多错，少做少错，不做没错”的自保逻辑之下不愿意承担额外职责。①

(二） 环境韧性方面重发展轻环保

我国城市长期的掠夺式发展模式累积了诸多环境问题，而自然灾害更易放大环境危机。

现代城市不仅传统风险联动性加强，新兴风险的爆发几率也显著增加。但是，在传统的经济政

①吕永祥#王立峰&《高压反腐下行政不作为的发生机理与治理机制—以问责要素的系统分析为视角》，《东北大学学

报》（社会科学版）2018年第1期。

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《东南学术》2019年第2期

绩指挥棒之下，城市管理者将发展经济视为政治晋升的首要任务，往往推行过快过急的城市化

政策。这导致城市物种结构单一，外来人口流动频繁，加之扩张的城市规模、拉长的风险周期

和模糊的分布边界，都让风险源愈发隐蔽，难以通过征兆性、苗头性和倾向性的情况，提前预测

环境风险可能的影响范围，为环保类群体性事件、抗争性行动的爆发埋下隐患。

现实生活中，人类社区和城市工程的不断外扩，挤占并压碎了自然空间，让自然景观变得

碎片化，原本统一协调的城市生态链遭外力侵蚀而逐步削弱。城市“发展与保护”的议题极容

易陷人“囚徒困境”之中-----方面城市只有循环上演着空间持续被隔离、人侵和演替的过

程，！通过发展、建设和改造才能扩展人类的生存疆域和活动空间，但另一方面城市空间毫无

节制地生产和再生产，则聚集了超额的人口，消耗着过量资源，成为极端复杂的人造产物。

超级城市庞大的规模必然导致管理上的漏洞，而近年来各个城市相继启动的旧城改造和

新城规划的双重发展路径，往往以掩盖和粉饰为策略，仅“治标”并未“治本”。这为潜在危机

提供了温床和掩护，让隐蔽型城市风险更加难以感知。即便是委托专业的风险评估公司对城

市环境风险进行过“全景式”的摸底和排查，但仍难以判断灾害所诱发的复合、次生和衍生型

风险，对风险的形成机理、等级划分和裂变过程也无法“未卜先知”，以致于重特大环境事故造

成的长尾危机波及面甚广。

(三） 技术韧性方面重应急轻评估

面对跃进式的城市化进程，应该用好科技提高城市的“智慧化”水平。城市技术韧性既是

对“智慧城市”发展战略的倒逼升级，也是城市综合运用信息资源和科技支撑确保良性发展的

必由之路。但时至今日，我国多数城市依然习惯性地进行灾后补救，鲜少对城市灾难类型、发

生频率和影响范围进行前期技术研判和科学预测，也仅有少数城市搭建起涵盖城市应急管理

信息共享平台、处理中心、交互终端在内的智能防灾系统，城市智慧化水平仍亟待提升。

“摊大饼”式的城市扩张方式，使得对城市风险的布控和监测的难度增加，成本也水涨船

高。由于设备短缺、人员缺乏、预算不足等问题的局限，新兴的重大风险源可能尚未被纳人监

测范围，或者对于风险缺乏动态跟踪机制，忽视了风险的流动性。即便是捕捉到风险存在变异

趋势，但“在风险防范中，数据‘部门墙’和‘行业墙’比较严重，风险信息不全”，②导致风险防

范能力较弱。此外，由于缺乏城市风险信息的分享和预警平台，往往存在着“信息垄断”的情

况，难以通过单一信源辅助决策。

城市风险评估本是一项专业度极高的工作，必须由政府主导、专业评估和公众听证三方参

与，并积极运用智慧技术提高城市风险的监测、分析、筛选和发布的工作效率。但在实际工作

中，由于缺乏统一的风险评估指标体系、评估模型和评估技术路线，使得定量的、半定量的、定

性的及其组合等多种评估方法混杂使用，可能会导致评估结果的信度和效度不足，影响精确度

和权威性。此外，当前政府仍在城市风险评估中扮演着“既当运动员又当裁判员”的双重角

色，不仅容易掺杂倾向性意见，而且在缺失第三方中立评估机构专业意见的情况下，往往存在

城市风险安全评估“走过场”的嫌疑。

(四） 工程韧性方面重建设轻规划

城市工程韧性即城市的基础设施工程在突发事件和外界极端压力下保存基本功能，且不

会发生不可逆伤害而极度脆弱的状况，以防居民的灾后生活水平出现大幅削弱和全面退化的

① 潘泽泉:《社会空间的极化与隔离：一项有关城市空间消费的社会学分析》，《社会科学》"005年第$期。

② 宋劲松&《我国为什么组建应急管理部

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04 - 02.

93

《东南学术》2019年第2期

现象。但是，在既有的政绩导向之下，城市管理者往往“厚此薄彼”，将有限资源投人到短期见

效的投资建设中，在任期内大兴土木，兴建地标性建筑物和形象工程，而忽视了建设周期长、效

益慢、投资大的公共安全基础工程。同时，城市的更新和改造是一项跨越时空的巨量工程，加

之新旧城市建设方案难以接续，或城市改造标准先后存在差异，城市空间资源和公共利益难以

得到周全保障，外力冲击后破坏现象加剧。

当前，由于众多城市基础设施是在快速城镇化的过程中建造的，有的为了节约成本而压低

造价，有的为了赶时间而缩短工期，造成质量参差不齐*有的工程未达标被要求改造翻新时，往

往又因“牵一发而动全身”，可能影响城市的交通干线、商业建筑和自然景观而搁浅;还有的城

市大量防灾减灾救灾的基础设施超龄服役，本身就存在一系列安全隐患;更何况人口涌人的速

度远远超过了基础设施建设和更新的速度，加重了本就脆弱的基础设施的负载能力。

城市结构功能紊乱也使得城市本身“外刚内柔”。城市经济、政治和文教等核心职能过度

集中于中心区域，功能繁杂重叠，加上内城重建、外城扩张的发展策略，形成了“内密外疏”型

的城市功能结构。该结构导致了较为严重的城乡分化问题:高强度的商业开发压缩了公共空

间，中心城区人口密度过高，趋于饱和，而处于边缘的城乡结合部则建筑杂乱、管理无章、秩序

混乱，形成了典型的城乡区隔。这种“大杂居、小聚居”的紊乱城市结构，造成了城乡间防灾减

灾能力、资源和压力的显著差异。

(五）组织韧性方面重顶层轻基层

城市组织韧性聚焦于当城市在应对可能存在的突发危机和潜在威胁时，包括政府职能部

门和第三方辅助机构在内的公私组织，能否执行好日常性、基础性、前瞻性的前期风险管控和

后期的应急处置、救助服务和恢复重建等。在我国压力型体制和绩效考评制的背景之下，政府

组织成为应急管理的核心主体，被赋予了极端的道德责任和行政使命。这可能鼓励基层政府

“在非常时期用非常办法”，通过自上而下的科层体系施加压力、开展威权行动，从而确保政令

畅通、令行禁止。但正所谓“上有政策，下有对策”，压力型体制之下也容易造成执行走样，诱

发舆论风波。

中央虽然将城市安全管理置于优先序位，但由于央地关系博弈过程中形成了一种特殊的

制度安排，即制度设计思维方式的一维性、制度结构的绝对单中心性。！受此影响，政府的行政

体制也呈现出典型的“一收就死，一放就乱”的特性，主要表现为两个倾向：一方面是层层加

码，即中央下达的城市安全发展要求，在任务分解至地方的过程中，工作标准层层叠加，至基层

时变得不堪重负；另一方面是层层减码，基层亦会对不断加码的中央高压政策进行选择性执

行，做出策略性变通，可能导致安全政策执行的变形走样。

现代城市风险后续影响范围广泛、损失惨重，早已超出了原子化的城市能够独立承担的范

畴，必须寻求外部支援。但是，权责对等和分级响应的工作要求，使得我国传统的应急决策是

一个倒金字塔型的结构，应急指挥权力与责任之间呈倒挂状态。②这种状态导致了一个悖论:

不了解实际情况也未能现场勘灾的中高决策层只能通过只言片语的汇报材料下达政令，而真

正处于一线的基层则话语权不足，所拥有的行政资源也相对稀缺。远离基层、脱离实际所做出

的决策，难免高高在上不接地气，甚至因未能深人考虑地方经验和特色而过于抽象，既可能失

去应急决策的科学性和有效性，也可能因上报、请示和审批而错失应急救援的黄金时间。

①

②

94

魏勇&《政策“一收就死一放就乱”的制度分析》，《理论探讨》2〇〇2年第$期。

钟开斌:《应急指挥如何走向科学化》，《学习时报》"015年6月.日。

《东南学术》2019年第2期

(六）制度韧性方面重经验轻规制

城市安全管理既靠自觉，更靠制度。城市安全发展治理能力和治理体系现代化必须建于

制度保障的基石之上，由此推进城市安全管理的标准化、规范化和程序化。当下，在应对危机

的过程中，往往过度倚仗单个城市领导的管理经验、指挥能力甚至是直觉，决策过程存在漏洞。

这主要表现为思维模式和工作作风上被打上了强烈的个人烙印，“人治”色彩浓厚。虽然在城

市管理过程中也依法设置了诸多应急制度，提出了相应的应急指挥章程，但真正遭遇不测时，

部分城市管理者依然习惯于“跟着感觉走”。

国务院曾提出建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系的工作要求，各城市也按照中

央规定编制了一系列相关应急制度。但是，其中大多数的预案和制度缺乏融人城市的本土化

经验、发展特征和历史惯例等，也未能提供具体明确的行动准则，在操作细节上往往语焉不详。

有些城市的应急制度仅是为了应付和搪塞上级检查的工作要求而草草设置，或将其他城市已

成型的方案稍加改造拼凑而成，同质化倾向严重，无法真正落细、落小、落实。

应急制度的滞后性也为城市安全发展带来隐患。由于城市化进程和速率加快，安全管理

在短期内难以适应变化和做出调整，加之方案的编制、论证和审议过程漫长，也导致了制度内

容滞后于情势变化。同时，传统应急预案多关注单一预案文本所具有的基本要素，缺乏从整体

预案体系视角开展预案质量研究。！此外，应急制度通常是事后才进行增补、修订和更新，前瞻

性规划不足，往往无法依照城市发展步调和问题分布情况进行灵活调整。

三、推进我国城市安全发展的韧性城市建设建议

第一、制定韧性城市建设规划，增强城市冗余性和抗逆力

基于现代城市脆弱性加大的特点，韧性城市建设规划的着眼点应该聚焦于如何增强城市

“韧性”。在“多规合一”策略的指导之下，城市应将富于韧性的指标体系、建设目标、远景规划

落细落实落小，融入城市发展战略之中。

城市规划是一项精密工程，可以从两个维度增强城市的韧性。一方面，在较短的时间周期

内，城市应完善避灾基础设施的建设。按照“平灾结合，综合利用”的原则，通过修缮、共建、租

借等多元方式盘活闲置资源，对城市应急避险基础设施加以建造、翻新和升级。特别在对人口

密度较大的旧城进行改造时，应格外重视防灾系统的配套和市政基础设施的改造，落实好基本

生活配套、安全消防配套、生存发展配套这“三件套”，"定期对应急避灾场所进行突击检查和

联合验收。同时，在多层次、多形态、连续性的社区公共空间中，应根据“相对集中、便于转移、

就近安置”的原则，按照空间利用率和人群聚集状况，划出城市防灾用地，明确其能够容纳、安

置的最大人数，公布维保机构和管理人员等关键信息，③使之能够成为人群疏散、临时避灾、紧

急救援的工作场地。

另一方面，在更长的一段时期，城市应升级产业形态，调整空间结构。对城市的安全发展

而言，要“治标”更得“治本”，才能实现又好又快地发展。因此，打造韧性城市需要密切联系高

校城市管理、城市规划、景观设计、应急管理等专业的师生，围绕韧性城市的建设展开实地田野

调查，为城市规划提供学术支撑、技术保障和解决方案。在科学调研的基础上，加快整合城市

① 陶鹏&《应急预案体现了府际差异性吗？—以北京市

M

区为例的研究》，《中国行政管理》201.年第3期。

② 张敏#陈锦富&《城市规划视角的城市公共安全》，《城乡建设》2〇〇7年第1期。

③ 楼言昌&《创新“三四五六”模式提高避灾救灾能力—浙江省绍兴市避灾安置场所规范化建设的探索和实践》，《中国

应急管理》2015年第3期。

95

《东南学术》2019年第2期

的老旧企业、重点工程和高危项目，通过兼并、联合、重组等方式淘汰落后产能，或通过产业升

级改造和迁移它地，减少并阻隔本地风险源。对于存在隐患的产业需立即停产整顿、全面排

查，并作出责令整改直至勒令关停的处罚措施。要打破城市规模急剧扩张并陷人“顾量不顾

质”的发展怪圈，则必须在重点考察人口密度、地质类型、气候演变、工业分布等代际递变情况

的基础之上，做好用地评价和科学选址。这就要求无论是居住用地，还是公共设施用地、工业

用地等主要功能区域都应尽量避开灾害多发、生态脆弱、水系密集的自然威胁地带。！其中，高

压输电线密布的工业区、危险化工品堆积的仓储区和建筑密集的商业区等，应与城市居民区形

成一定的区隔空间，并确保在各个核心功能区中形成以避灾中心为骨干、以避灾点为支点的避

险网络，实现韧性城市总体布局的合理化。

有鉴于“长短相济”的城市发展规划，可见要打造韧性城市，绝非简单地取缔风险、隔离风

险和掩盖风险，而是要结合国家产业振兴计划和重点扶持计划，发挥区位优势集中布局，培育

产业集群。这就鼓励韧性城市探索一条“绿色经济”的发展道路，大力推进环保的旅游业、服

务业、金融业和文化产业，提高城市的生态自我修复率和资源环境的承载力。

第二、创新和健全风险评估机制，提高城市风险防控的科学性

韧性城市需要打破政府既是风险评估“运动员”又是风险处置“裁判员”的尴尬身份，避免

或减少评估结果可能存在的包庇或疏漏等情况。真正富有韧性的城市，绝不会让城市风险的

评估结果浮于表面，而是确保具体整改措施落到实处。

允许符合资质的第三方独立评测机构加人，协助开展城市风险评估工作，不失为破除政府

在风险评估领域“双重身份”的有效措施。利用第三方机构的专业人员、技术和设备，针对城

市综合体、建筑工程、交通设施等建设项目展开隐患排查。同时，还应特别关注城市中的人群

密集区，重点监测城市中轨道交通、电力设施、桥梁隧道、燃气管道、特种设备密布的次生灾害

多发区，绘制“城市风险点分布图”报送至城市安全监管部门。对无法避免、难以预判的风险

源，应结合城市功能区间分布的实际情况划定禁区，在居民区和文教区间划定风险防控带，压

缩风险扩散空间，确保可防可控。

大数据时代的到来，为城市风险评估提供了数据资源，也为韧性城市建设插上了“智慧之

翼”，提供了技术支撑。在技术迭代之时，韧性城市除了要将历年城市风险的发生类型、频率、

受灾情况和影响范围等文本文献转换为可供趋势追溯、年份对比和数字化存储的数据外，还应

该灵活运用大数据、人工智能、云计算等新技术和新方法，对城市常见的灾害类型设置风险预

估模块。按照模块标准，将我国城市主要自然灾害风险划分为高风险、较高风险、中等风险、较

低风险、低风险5个等级，编制我国城市自然灾害风险评价图，"建立完整、全面且动态的城市

灾害数据库和风险特征库。通过人工智能、数理统计的方式构建仿真模型，既模拟风险的发生

概率、演化路径和影响范围，推导不同情境下风险的消长情况，也模拟灾后的逃生路线、救援方

案和损毁情况，提高风险评估的精确性和便利性。比如，美国纽约市政府与该地区环保局、联

邦应急管理局、美国陆军工程公司、哥伦比亚大学、美国国家航空和航天局等机构合作，收集所

需的数据，调整可用的计算机模型和运行特定软件，③对大都市区的城市风险展开分析。此

外，运用大数据打通城市风险信息报送渠道，借助现代科技手段构建起互联互通的城市应急决

策指挥系统，能够提高韧性城市市政服务的精细化和科学化水平，让评估结果真正倒逼韧性城

① 吴浩田#翟国方&《韧性城市规划理论与方法及其在我国的应用—以合肥市市政设施韧性提升规划为例》，《上海城

规划》2016年第1期。

② 史培军#杜鹃#冀萌新等&《中国城市主要自然灾害风险评价研究》，《地球科学进展》2〇〇6年第2期。

③ 廖茂林&《韧性城市建设的国际经验及启示》，《城市》2016年第.期。

96

《东南学术》2019年第2期

市安全体系不断趋向完善。

第三、完善综合防灾预案，增强应急行动的预见性和实效性

韧性城市能够抵御风险的关键在于提出切实可行的有效预案，从源头上管控风险，或者在

城市遭受灾害冲击后能够依据行动方案进行快速、有效处置，从而大大减缓由此带来的损害。

韧性城市管理者通过运用历史文献资料、统计年鉴和电子数据等，梳理出历年来城市风险的分

布规律，分析传统风险和新兴风险的交互、影响和关联情况，以此合理预测城市风险的走向，并

作为加强城市安全管理部门风险控制能力的重要依据。

城市风险的产生和出现存在一定的规律性。通过加强城市灾害规律的考察研究，做好风

险的回溯和比较，可以从纷繁复杂的线索中深人剖析跨城区、跨部门、跨时段等多元风险的叠

加情况。在此基础上，便可以对近年来城市风险的孕育发生机制、发展演变趋势和时空分布状

况做出梳理，重点研究致灾因子的产生背景、致灾机理的运作规律，也能让韧性城市更加从容

地应对灾害。比如，2012年10月，美国纽约遭遇历史罕见的“桑迪”飓风袭击，直接推动了纽

约适应性规划文件一《一个更强大、更具韧性的纽约》的出台。这项行动方案利用预期损失

模型和成本效益分析法，对纽约2020年和2050年的气候风险进行预测。同时，针对不同气候

变化情景下海平面上升、飓风、洪水、高温热浪等灾害风险的发生概率，提出相应的规划策略及

257条具体措施，形成详实全面的行动指南，！每隔四年对规划实施情况进行评估和调整，确保

应急预案与时俱进。此外，可以派遣政府官员、专家学者和政企参观团等，赴境外、国外汲取借

鉴韧性城市建设的有益经验，定期召开韧性城市可持续发展高峰论坛等进行交流，以便对韧性

城市治理理念和建设目标作出改进，将不适应韧性城市发展需要的内容适时剔除，确保因时而

进、因势而化。

韧性城市安全管理应急预案要在现有“一案三制”的基础之上，明确预案启动条件、转移

安置程序、救援保障体系和场所运行方式。"城市居民只有“学懂弄通”防灾知识才能够遵照执

行，将防灾演练落到实处。对此，应将生硬晦涩的防灾专业名词、行业术语用居民能够听得懂、

传得开的语言进行二次转化，做到表达规范、条理清晰。应按照“预防为主、安全有备”的原则

组织应急演练，对演习的具体流程、时间限制和纪律要求做出详细规定;根据居民密度、城市功

能分区划分疏散区域，制定应急疏散方案，设置紧急疏散路线。在演习过程中，应做好秩序疏

导，防止踩踏、推挤、冲撞等群体性伤亡事件的发生，引导居民听从指挥、服从安排，确保高效有

序。除了以国家防灾减灾日、国际减灾日、科普周为契机开展集体演习外，还应重视日常的自

救互救技能练习，用好生活化、典型化的例子展开案例教学，切实增强居民的避险、自救、互救、

公救和防灾减灾能力。

第四、建立健全城市减灾体系，提升回应力与协同性

韧性城市一旦陷人紧急状态，无疑将面临诸多冲击乃至巨大压力，而能否构建起高效运作

的减灾体系就成为城市存续的关键。在韧性城市减灾体系中，最为原子化的微观部分为城市

社区。作为城市的细胞，社区是构成韧性城市的基层单位，也是减灾的“第一战线”。社区应

主动在居民密布的避难场所、转移路线、主要干道和关键路口，设置显著、高亮且明确的应急避

难指示标志，确保能够引导居民及时、快速且安全到达避难场所。建立“社区脆弱人群清单”，

将老年人、儿童、孕妇、病患者和残障人员等纳人脆弱人群范围，向其发放防灾减灾明白卡，对

① 北京市城市规划设计研究院规划研究室&《何为“韧性城市”？—权威概念解析及最新案例分析

》，http

://

FFFSOh

com

/

a

/155180704_651721, 2017 -07 -07.

② 楼言昌&《创新“三四五六”模式提高避灾救灾能力—浙江省绍兴市避灾安置场所规范化建设的探索和实践》，《中国

应急管理》2015年第3期。

97

《东南学术》2019年第2期

接对口帮扶救助人员，落实应急联系人救助措施。®在条件允许的情况下，社区中应设置应急

服务中心，配备必要的应急物资，如消防器材、救援工具、照明工具、通讯设备、急救药品和生活

物资等，做到定期更换、适时补充。物资的回收、发放均需造册，确保专职人员按照架子化、箱

子化和标签化的存储模式进行集中管理，确保做到无丢失、无损坏、无镑蚀、无霉烂变质。

现代韧性城市陷人非常态后通常需要启动三项保障机制:一是信息发布机制。要通过建

立统一的灾害信息管理平台，利用宣传网站、小程序、小游戏、

H

5网页等新媒体，或户外显示

屏、楼宇电视、宣传栏等传统载体，做好灾害信息公示，严格做好发布内容审核，确保语言通俗、

重点突出和格式规范。这其中，预警信息内容应包括突发事件的类别、预警级别、可能影响的

范围、警示事项、应当采取的措施、发布机关和发布时间、起始时间、事态发展咨询渠道等，"确

保上述关键内容明白通晓。二是网络舆情辟谣机制。灾后谣言将导致恶劣的社会影响。比

如，2005年10月至11月，法国巴黎郊区爆发长达20余天的社会骚乱。商业传媒趁虚而人，单

纯追求点击量和流量而发布了大量不实消息，助长了一般民众寻滋闹事的从众心态。危机后

期，法国政府开始进行集中删帖，督促媒体自律，删除骚乱细节，才使得态势有所缓和。#从该

事件中可以看出，必须对发布谣言的平台采取删文、封号“两步走”策略，完善举报制度，及时

阻断传播渠道。同时，也应联合公信力较强的自媒体账号做好辟谣工作，对谣言进行分析和驳

斥，与官方账号形成互联互动的态势。三是安全协防机制。依托于“100个韧性城市计划”、

“让城市更有韧性”、“灾害风险管理全球倡议”等国际项目，向相关支援单位和基金会寻求项

目资金、政策支撑、伙伴经验的帮助。从长期来看，也应强化跨国合作，有效应对恐怖主义、核

扩散、气候变化、跨国犯罪、大规模传染病、自然灾害等全球性问题，$通过增进合作提高城市

管理的科学性，不断提升抗逆力。

第五、倡导多元主体参与联合共治，提升灾害应对的自组织力

面对日益多元复杂的现代城市风险，往往易造成跨越时空界限的跨界灾害，形成具有高度

复杂性的复合型危机，而仅凭单一的政府力量肯定难以化解和应对。所以，韧性城市建设应当

整合资源打破壁垒，形成全社会协同治理合力。要以城市综合防灾指挥中心为核心，建立起分

散于城市各处的应急医疗救援中心、应急物资储备中心和灾后信息发布媒体中心，形成广空

间、泛资源、多主体、全流程防御的韧性城市治理体系。⑤

既然城市是“由一个个鲜活个体组成的生命体”，那么韧性城市的建设也需要依靠民众，

做到“人人为我，我为人人”，并由全体民众共享安全发展成果。为此，应征召具有奉献精神、

服务意识和防护技能的居民，组建形成应急志愿服务队，按照地域、专业、经验和特长等指标实

行标准化管理。其中，应着重对两类群体重点关注:一是在医疗、消防、抢修、土木建造等方面

具有相对扎实理论功底和实践经验的技能型志愿者，二是辅助专业救援队从事信息发布、伤者

看护和社区管理等工作的事务型志愿者。无论哪种类型的志愿者，均需按照其教育背景、服务

经历和行动频次进行考核，对表现突出者授予勋章，并将其志愿服务经历登记造册、记人档案，

在升学、就业、招考等方面提供政策倾斜。

①中 华人民共和国民政部：《全国综合减灾示范社区创建标准》，

http

& //

images

3.

mca

.

gov

.

cn

/

www

2017/

file

/201809/

18.

pdf

. 2018-01-31.

② 《宁夏回族自治区人民政府办公厅、宁夏回族自治区人民政府办公厅印发自治区突发事件预警信息发布管理办法》，《

国应急管理》2015年第12期。

③ 吴白乙：《2005年法国骚乱的应急管理及启示》，《中国应急管理》2008年第6期。

④ 林跃勤:《国际合作新态势中国外交新布局》，《中国社会科学报》2015年6月1日。

⑤ 何继新#荆小莹:《城市公共物品韧性治理：学理因由#进展经验及推进方略》，《理论探讨》2017年第5期。

98

《东南学术》2019年第2期

相较于松散的居民个体，城市中的社会组织则更具备组织动员性。客观而言，社会组织更

具备机制灵活、覆盖全面、资源多元和触角广泛等优势，可以通过政府购买、服务外包等形式，

使之成为韧性城市灾后应急管理的协作者。为了赋予社会组织更为确切的权限，韧性城市应

加快立法进程，将其应急管理机能、权利和责任以法条形式确立，明确社会化应急救援有偿服

务的进人资质、规范流程和收费标准。同时，也要不断优化机制，降低

NGO

组织的注册门槛，

适时将募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀等较为专业化、精细化的管理业务

授权给社会组织，使之承担起安全评估、管理咨询、技术维护、保险服务和宣传教育等工作，并

与公安、消防、特警等机关部门形成良好的联动协调机制，强化其在韧性城市建设和救灾中的

覆盖面。体制内的工、青、妇等群团组织的组织动员优势也应适时发挥，可由其对受灾者的心

理危机进行综合评估，引导受灾者将悲伤、愤怒、内疚、自责等不良情绪通过合理渠道进行发

泄，密切关注心态变化，提供心理救助和灾后辅导。

当然，韧性城市遭灾后，短期要尽快重塑社会生产生活秩序，而长期则需统筹规划恢复重

建，这可能使得政府财政压力剧增，资金缺口扩大，收支平衡被打破。在此情况下，韧性城市可

尝试动用应急管理专项资金，对该资金的预算编制、项目管理和拨付方式必须做出详细规定。

在提高公共财政使用效率的同时，也应该坚持政府主导、社会参与的资金筹措策略，有序引导

民间资本介人韧性城市的发展建设和灾后重建工作。另外，还应该适当放宽民间资本对受灾

城市的项目投资限制政策，积极激活股票、债券和基金等金融市场，盘活受灾城市的企业资金

存量，培育和发展货币市场和产权市场，加大救灾基金储备力度，通过免税贴息、资金补助、国

际援助和发行国债等方式，拓宽资金的筹措渠道，加快资金的调度效率。

〔责任编辑：李欣〕

99

Southeast

Academic

Research

NO

. 2,2019

ABSTRACTS OF MAIN ESSAYS

The Opening up of Chinese Road and Its Practical

Significance from the Perspective of Human Civilization

Kuai

Zhengming/Wu

Zongwei

Human

civilization

in

a

modern

sense

began

witli

capitalist

civilization

.

The

capitalist

civiliza

­

tion

was

built

on

the

basis

of

capitals

extensive

permeation

and

overall

domination

of

modem

society

.

Compared

with

feudal

civilization，

political

,

cultural

capitalist

civilization

has

made

great

progress

in

the

economic

,

field

.

With

the

global

to

expansion

of

and

social

gradualy

realized

a

transformation

from

tradiction

of

capitalist

regional

civilization

world

civilization

.

society

inherently

defines

that

capitalist

civilization

is

inevitabl

process

.

Socialism

came

into

the

world

in

order

to

overcome

the

fundamental

contradiction

of

capital

­

ism

.

History

has

proved

with

hard

facts

that

only

socialism

can

save

China

and

only

socialism

with

Chinese

characteristics

can

develop

China

.

The

exploration

of

the

Chinese

road

has

undergone

a

very

long

historical

process，but

the

Chinese

road

has

been

opened

up

successfully

at

last

in

the

great

journey

of

40

years

of

reform

and

opening

up

.

The

Chinese

road

has

not

only

ment

of

productive

forces

but

also

greatly

enhanced

socialist

civilization

and

contrilDuted

its

wisdom

and

solutions

to

the

development

of

human

civilization

.

The Resilient Cit^ & a Strategic Option for Safe

Development of Modern Cities

Xiao

Wentao/Wang

Lu

Safe

development

is

the

most

basic

indicator

for

modem

urban

civ

tion

in

China

since

the

reform

and

opening

up

40

years

ago

is

in

fact

a

process

of

breaking

through

the

laws

of

nature

and

this

breaking

the

process

have

balance

of

resources，the

urban

become

increasingly

system

vulnerab

In

risks

and

crises

in

apparent

.

philosophy

and

behavior

of

“disaster

resistance

”

oriented

by

strengthening

the

urban

material

system

could

hardly

deal

well

with

damages

and

risks

caused

by

disasters，thus

the

resilient

city

comes

nito

being

with

“

disaster

tolerance

”

as

the

core

.

In

the

face

of

natural

and

social

chronic

stress

and

acute

shocks

，

especially

in

the

event

of

an

emergency，a

resilient

city

could

still

maintain

the

ability

of

pressure

-

resistance

，

existence，adaptation

and

sustainab

its

dynamic

balancing，redundant

buffering

and

self

-

healing

features

to

ensure

rapid

risl

^

diversifi

­

cation

and

automatic

adjustment

for

restoration

of

stability，so

as

to

effectively

resist

external

shocks

and

mitigate

internal

disasters

.

The

resilient

city

is

regarded

as

a

strategic

orientation

and

a

new

par

­

adigm

of

urban

safe

development

in

the

context

of

t!ie

current

risl

^

246