2024年3月14日发(作者：)

我国农村养老问题研究

摘要：我国正在进入老龄化社会，养老问题成为一个人人关注的话题。而农

村的养老问题更是突出。要解决我国农村养老问题，就必须对当前农村养老的现

状进行分析，在此基础上提出解决农村养老问题的新对策和新思路，完善我国农

村养老保障制度。

关键词：农村；新农保；问题；对策

一、现阶段我国农村养老问题的基本特征分析

（一）中国农村养老概况

我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家，并且60岁以上的老年人

口正在以每年超过3%的速度递增。2000年，我国第五次人口普查统计，60岁以

上人口达1.3亿，占总人口的10.2%。到了2011年，我国60岁以上老年人口又

增加到1.85亿。预计到2015年，全国老年人口将达到2.21亿，2020年达到2.43

亿，几乎每五个人中就有一位老年人。而根据目前空巢老人占老年人口的比例，

18年后二十位中国人中就有一位空巢老人。老年人口基数大、增长快，需要照

料的失能、半失能老年人数量剧增，成为我国老龄化趋势的重要特征。

（二）中国农村养老的基本方式

农村养老方式是指满足农村老年人的基本生活需求的各种方法、手段、途径

或形式。现阶段，中国农村养老存在三种形式，即家庭养老、社区养老和社会养

老。其中家庭养老是当前农村养老的主要形式。

1.家庭养老

所谓家庭养老就是家庭成员或者说亲属网络，如子女、配偶或其他亲属，履

行对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉的制度。我国农村老年人的养老方

式是以家庭养老为主，家庭养老比例高达64.2%。也就是说，农村家庭作为社会

的基本结构，可以使大多数农村老年人在经济供养、生活照料、精神慰藉等三个

方面都获得基本和可靠的供给。中国人从古至今家庭本位的文化使得家庭的赡养

功能发挥到极致，家庭养老的形式被延续下来。多年来，在农村以家庭的形式来

实现老年人的养老，适应了我国农村的乡情、村情、家庭，成为我国农业发展的

重要社会基础。

2.社区养老

美国著名的社会学家罗伯特·帕克（Robert ）认为社区的基本特征是这

样的：（1）一定地域有组织的人口；（2）多少完全植根于它所占领的土地；（3）

个人生活在相互依赖的关系里……社区养老就是以社区为载体，以社区基层组织

为主导，发挥政府、社区、家庭和个人多方面的力量，充分动员社区中财力、物

力和人力资源，为老年人的安老、养老提供全方位的支持，使老年人留在熟悉的

环境中，和亲人们、熟悉的邻居、朋友们一起安度晚年。据统计，到2010年年

底，我国已经建成带有日间照料功能的综合性社区服务中心1.2万个，可以提供

留宿照料床位1.2万张，日间照料床位4.7万张。这些社区养老服务机构能在一

定程度上缓解养老压力。

3.社会养老

我们这里指的社会养老主要是农村社会养老保险。目前，我国农村社会保险

是指相对于“老农保”而言的“新农保”，即新型农村社会养老保险的简称。它是以

国务院2009年9月1日出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意

见》为标志，从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准与经济发展及

各方面承受能力相适应，以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合为基础，实行

社会统筹与个人账户相结合，基础养老金和个人账户养老金相结合，保障农村居

民老年基本生活为目的的一项重大社会政策。同过去的“老农保”相比，新农保一

个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，改变了以往的农民自

己缴费，本质上是自我储蓄的模式。截至2012年7月底，参加新型农村和城镇

居民社会养老保险的城乡居民超过4亿人，其中：1.16亿城乡居民按月领取养老

金。目前，我国基本养老保险制度体系初步形成。

二、中国农村社会养老保障存在的问题

（一）家庭养老存在的问题

1.家庭规模缩小、家庭功能弱化

随着计划生育政策带来的生育率下降、子女减少和居住方式的改变，使得子

女对老年父母的照料产生了很多困难。有调查表明，90%的独生子女父母认为“只

生一个孩子对父母未来的生活和养老不利”。他们担心唯一的孩子因工作或其他

原因离家远去后。自己的生活没有依靠。家庭的小型化，使得家庭的养老功能弱

化，居住方式的代际分离也意味着健康不佳的老年人在经济供养之外还面临生活

不便、照料不够、精神苦闷等问题。

2.人口流动加快、代际倾斜严重

现代社会人口流动越来越快，大量农村的年轻人进城打工。老人的孩子们出

去打工了，所以就留下来很多的留守老人和留守儿童，一老一小在一起，老人得

种地，孩子得上学。农村很多留守老人的养老问题成为一大难题。同时，一些青

年夫妇较重视子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独生子女倾

斜，产生了“重幼轻老现象”，这对老年人的心理健康和实际的生活质量都产生了

负面影响。

3.老年人平均寿命延长、自理能力下降

随着经济的发展，农村生活水平不断提高，老年人的寿命也在不断延长。随

着年龄增长，老年人的健康状况有所恶化，患病率、伤残率会上升，自理能力下

降，将更多地需要日常护理、生活照料和社会服务。这一切必将加重家庭负担，

也必将导致年轻人消极拒养老人情绪的增加。

（二）社区养老存在的问题

1.农村社区养老资金不充足

由于我国广大农村特别是欠发达地区的集体经济发展落后是一种普遍现象，

再加上各地方政府财政实力的非均衡性，因此，养老资金投放不足，成为困扰农

村社区养老发展的一个主要障碍。社区养老机构需要提供专业的护理，同时它们

服务的对象主要是那些失能老人，老人能承担的服务费用很少，而政府的资金支

持又很少，因此，政府在社区养老机构的政策支持和资金投入方面远不能满足社

区养老机构的实际运作。2.养老服务人员不足

逐步推进农村社区养老模式的建设，人力资源是非常重要的一部分。农村社

区养老人员主要由专职社工和志愿者两部分构成。目前从农村社区机构的实际情

况看，受过专门护理相关服务培训的专职社工人员较少，同时社会上愿意为社区

服务的志愿者也不是很多。这是农村社区养老亟须解决的一个问题。

（三）社会养老存在的问题

我们之前谈到过社会养老主要是指农村的社会养老保险。我们主要是研究新

型农村社会养老保险运行中存在的问题。

1.警惕新农保走“老路”

20世纪末，我国农村尝试建设社会养老保险体系，但运行一段时间后停滞。

老农保为什么会失败？根本原因是保费完全由农民个人缴费，没有国家财政的支

持，最终演变成农民自我储蓄。眼下“新农保”正在全面展开，根据规划，我国将

于2020年全部实现所有农民都享有新农保。“新农保”的实施，政府财力是关键。

当前“新农保”在实践中，“空账运行”、强制搞“新农保”、片面强调考核参保率等，

这些值得我们警惕。

2.养老金结构不合理

《指导意见》中规定，60周岁老人要想拿到国家基础养老金，其子女应该

参保。这个附加的规定使“新农保”覆盖难度增加，而且也使“新农保”的执行成本

大增。从附加的新规定中可以看到，单从表面上看，它对整个农民参保率有很大

的提升，但实际上也会出现逆淘汰现象，即那些农村最需要帮助的贫困老人，反

倒是帮不了。这些捆绑政策最终还会增加新农保的执行成本。

三、中国农村社会养老保障的路径选择

（一）大力提倡孝道，强化家庭养老功能

农村养老问题不仅是一个经济问题，还是一个文化问题。由于传统文化的影

响，家庭养老仍然是我国农村养老的主要方式，因此，要继续发挥家庭养老的作

用。而要强化家庭养老功能，政府就必须采取必要的措施激励子代对亲代进行家

庭养老。纵观各国经验，激励家庭养老主要从两个方面人手：一是增加不养老的

成本，二是增加养老的收益。

1.增加不养老的成本

增加不养老的成本是指通过增加不养老行为的成本以降低此行为的发生，达

成养老的目的。主要是通过法律的手段来保障，可以参照新加坡的《赡养父母法》

中的做法：凡拒绝赡养年迈父母者，其父母可以向法院起诉。政府要通过建立健

全农村养老政策及法律体系，规范包括农村老年人在内的个人和其他社会组织的

养老行为，满足农村老年人的物质生活和精神生活的需要，真正实现“老有所养、

老有所依、老有所为、老有所学、老有所乐”的目标。

2.增加养老的收益

增加养老的收益是指通过增加养老行为的收益以增加该行为出现的概率，达

成养老的目的。结合我国农村的实际情况，政府可以鼓励有条件的县、乡镇、村

对养老的家庭进行现金奖励，同时开展“文明家庭”的评选活动等。例如江苏省江

阴华西村规定年满80岁村民的三代直系亲属每年每人可得奖金100元，年满90

岁村民的三代直系亲属每年每人可得1000元奖金，百岁村民的三代直系亲属每

年每人可得10000元奖金。此外，政府也可发挥政治利益诱导的激励作用。例如，

在入党、晋升等方面对农村那些典型人员予以适当的政策倾斜。

（二）扩大农村社区养老比例

农村养老需求大于供给为社区养老提供了空间，社区养老成为农村养老保障

的重要依托。要更深层地发挥社区养老的作用，就必须加大对农村社区养老的财

政支持，同时完善农村社区养老服务的体制建设。具体有以下两个方面：

1.增加对农村社区养老服务的财政支持

大部分农村地区，尤其是中西部经济水平相对落后的农村，区域经济发展缓

慢，当地养老服务机构无法得到充足的资金，这就需要政府加大对农村社区养老

机构的财政投入。不仅要增加国有养老机构的财政投入，还要放宽政策，鼓励更

多的民营和私营养老服务机构到农村社区，进一步发挥政府与非政府合作的“官

办民营”的社区养老机构的作用。政府通过调集资源，运用财政转移支付手段，

加快培育养老服务机构，弥合社区养老的不足，让老年人拥有一个幸福祥和的晚

年。

2.完善农村社区养老服务机制

一方面，应在大专院校开设老年人护理照料和医疗康复的专业课程，培养专

业人才，为老年人提供专业的家庭护理和医疗保健；另一方面，借鉴国外先进的

社区养老服务经验，进一步加强和规范农村社区养老服务。例如，美国在社区养

老方面形成了一个老年服务链条：老年公寓由政府出资建在城市里最好的位置，

但是经营老年服务事业却是民营的专业集团，这些集团打造一个服务链条，比如

生产早餐、晚餐以及医生服务等，这是一种最好的社区养老服务模式。还有瑞典

的“时间银行”，将志愿者为养老服务所花费的劳动以时间为单位计入个人储蓄账

户，等到其年老需要服务时，可以从其储备账户中支取等值的服务时间。这种方

式既可以促进公众的道德水平的提高，同时也符合农村财力紧张的现状。

（三）构建“新农保”的整合机制

1.养老保险制度设计要灵活多样

眼下“新农保”正在全面展开，根据规划，我国将于加20年前全部实现所有

农民都享有“新农保”。我国新的农村养老保险制度的设计上是地方政府每人每年

补贴30元。但是考虑到我国中西部财政较困难地区的实际情况，“新农保”在运

行过程中应实行改革，在制度设计上应灵活多变，可以不要求较困难地区盲目地

实现参保率，或者是国家在经济困难的地区加大财政补贴，避免一刀切和急功近

利，警惕“新农保”走老路。

2.构建“新农保”长效供给的相关配套机制

农村养老远比城市更为复杂和困难，要构建“新农保”长效供给的配套设施，

必须着眼于全局。一方面，要完善相关法律法规，尽快制定出相关法律法规及实

施细则，使“新农保”制度建设尽早驶入法制化、程序化、规范化轨道；另一方面，

要加强领导，为“新农保”长效供给提供组织保证。中央和地方各级人民政府应将

“新农保”制度建设列入经济社会发展长期规划和年度目标管理考核体系，在各级

人力资源和社会保障部门的行政领导下，推进“新农保”工作顺利实施。

3.建立农村老年人最低社会养老金制度

农村老年人最低社会养老金制度实质是国家在农村老年人不付费的情况下

无条件给予其最低社会养老金。具体来说就是由中央财政和地方财政共同承担最

低养老金，对于那些符合基本条件的老年人提供养老保障金。在实施过程中可以

根据各地的经济水平状况存在差异。例如，在人均收入水平较低的青海省其领取

的年龄线可以设为60岁，而农村地区人均水平较高的省份例如广东省可以将其

年龄线设为70岁或者75岁。最低养老金制度的设立，为处于贫困线以下的广大

农村居民的基本生活带来了希望。